II OSK 1597/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Siemień od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 619/18 w sprawie ze skargi M. Ł. na uchwałę Rady Gminy Siemień z dnia 23 czerwca 2016 r. nr XIII/81/2016 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla punkt I i III zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1.1. Zaskarżonym wyrokiem z 16 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Lu 619/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. Ł. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Gminy Siemień z 23 czerwca 2016 r. nr XIII/81/2016 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy), stwierdził jej nieważność w zakresie: 1) § 2 ust. 2 pkt 5 w całości; 2) § 8 w części obejmującej wyrażenia "16RM (wyznaczonego na załączniku nr 5.1, miejscowość G.) i "17RM (wyznaczonego na załączniku nr 5.2, miejscowość G.)"; 3) § 8 ust. 7 pkt 2, 3 i 4 oraz § 8 ust. 10 pkt 1 lit. j) i k) w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami "16 RM" i "17RM"; 4) § 11 w części obejmującej wyrażenia "5R (wyznaczonego na załączniku nr 5.1, miejscowość G.)" i "6R, 7R (wyznaczonego na załączniku nr 5.2, miejscowość G.)"; 5) § 11 ust. 7 pkt 1, 2 i 3, § 11 ust. 9 pkt 1 lit. a) i b) oraz § 11 ust. 10 pkt 1 lit. e), f) i g) w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami "5R", "6R" i "7R"; 6) § 12 w części obejmującej wyrażenie "8ZL (wyznaczonego na załączniku nr 5.1, miejscowość G.)"; 7) § 12 ust. 7 pkt 1, 2, 3 i 6 oraz § 12 ust. 10 pkt 1 lit. e) w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem "8ZL"; 8) § 14 w części obejmującej wyrażenie "1KDG (wyznaczonego na załączniku nr 5.1, miejscowość G.)"; 9) § 14 ust. 7 pkt 1 i 2 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem "1KDG"; 10) § 15 w części obejmującej wyrażenie "11KDL (wyznaczonego na załączniku nr 5.2, miejscowość G.)"; 11) § 15 ust. 7 pkt 1 i 2 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem "11KDL"; 12) załączników graficznych nr 5.1 i 5.2 (punkt I) i oddalił skargę w pozostałej części (punkt II) oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (punkt III) . 1.2. Wyrok ten został wydany wskutek zaskarżenia planu miejscowego przez skarżącą, która wniosła o stwierdzenie jego nieważności w całości, względnie w części dotyczącej § 11 obejmującego zmianami działkę o nr [...] będącej własnością skarżącej, oznaczoną w załączniku graficznym [...] kodem [...]. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że uchwalając plan miejscowy naruszono art. 17 pkt 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778; zwanej dalej: upzp) poprzez nieprzeprowadzenie procedury obejmującej zamieszczenie ogłoszenia w prasie miejscowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w G. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia. Tym samym skarżąca nie mogła chronić swojego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do niej jak i do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zarzucono nadto: naruszenie a wręcz pozbawienie skarżącej praw zagwarantowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad praworządności, demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywateli do organów Państwa, zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, zasady równości i proporcjonalności, naruszenia równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych, naruszenie zasady równego traktowania przez władze publiczne; naruszenie zasad ogólnych i szczegółowych sporządzania planu miejscowego, brak zgodności planu ze studium uwarunkowań i zagospodarowania gminy Siemień, co stanowi naruszenie art. 20 pkt 1 upzp; naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, gdzie w § 11 planu miejscowego ustalono jednocześnie nową linię zabudowy terenu i nieprzekraczalną linię zabudowy terenu dla działki rolnej bez przeprowadzenia wnikliwej analizy terenu, nie obejmując dwóch budynków gospodarczych w terenie określonym jako działka budowlana, zastosowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy tylko w stosunku do działek ujętych w zaskarżonej uchwale w załączniku graficznym [...] kod [...] i [...] a pozostałe ujęte w § 11 pomimo zapisu ich nie dotyczy oraz naruszenie art. 46, art. 47, art. 48 ustawy z 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353) i art. 7 i 77 Kpa. 1.3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Siemień, reprezentowana przez Wójta Gminy Siemień, wniosła o oddalenie skargi. 1.4. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem skargę częściowo uwzględnił podnosząc, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w części albowiem przy uchwalaniu zmiany planu miejscowego doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez zaniechanie ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w G. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, tj. naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 w zw. z art. 27 ust. 1 upzp. Zdaniem Sądu I instancji w przypadku tego typu bardzo małych, wiejskich miejscowości jak G. największą rękojmię szybkiego i skutecznego poinformowania mieszkańców wsi o określonych wiadomościach urzędowych daje wywieszenie obwieszczenia w miejscach, w których zwyczajowo w danej miejscowości ogłoszenia takie się zamieszcza. Zaniechanie dokonania takich czynności sprawia, że określone informacje urzędowe faktycznie nie dotrą we właściwym czasie do większości mieszkańców danej miejscowości. Z tych też względów zaniechanie poinformowania mieszkańców wsi G., w sposób zwyczajowo w tej wsi przyjęty, o wszczętej i następnie prowadzonej procedurze planistycznej, dotyczącej określenia zasad zagospodarowania części obszaru tej wsi, uznać należało za istotne naruszenie trybu sporządzania planu. 2. Gmina Siemień wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części tj. w punkcie I ppkt 1-12 i punkcie III. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: - art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; zwanej dalej: usg) w zw. z art. 28 upzp przez jego błędną wykładnię i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zakresie dotyczącym całej miejscowości G., w sytuacji gdy skarga składana w trybie art. 101 usg pozwala na orzekanie w granicach interesu skarżącego tj. w przypadku uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach własności nieruchomości skarżącego; - art. 28 w zw. z art. 17 pkt 1 i 9 upzp w zw. z art. 91 ust. 4 w zw. z art. 101 usg, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zakresie dotyczącym całej miejscowości, w sytuacji gdy z prawidłowej wykładni ww. przepisów wynika, że nieważność uchwały może być stwierdzona tylko gdy naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest istotne i wpływa na indywidualny interes prawy skarżącego tj., że brak ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty przy uchwaleniu miejscowego planu spowodował to, że skarżąca nie wiedziała o wszczęciu tej procedury, co skutkowało uniemożliwieniem skarżącej skorzystania z przysługujących jej praw czynnego udziału w tej procedurze; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa) przez niewłaściwe zastosowanie i rozpoznanie przez Sąd sprawy, bez należytego uwzględnienia przedmiotowych granic złożonej skargi złożonej w trybie art. 101 usg i stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie całej miejscowości G., pomimo tego że uchwała w zakresie zmian w planie dotyczących nieruchomości położonych w G., niestanowiących własności skarżącej, nie naruszała jej interesu prawnego, - art. 133 Ppsa przez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie ustaleń faktycznych nie znajdujących potwierdzenia w aktach sprawy, a mianowicie tego, że skarżąca nie wiedziała o toczącej się procedurze planistycznej w Gminie Siemień, gdyż w małych miejscowościach zdaniem Sądu jest ograniczony dostęp do prasy a ogłoszenia na tablicy ogłoszeń stanowią główne źródło informacji dla mieszkańców Gminy, w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca nie miała dostępu do prasy i jej głównym źródłem informacji o działaniach organów Gminy była tablica ogłoszeń w G.. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu I ppkt 1-12 i punktu III, oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. Należy wyjaśnić, że w świetle art. 28 ust. 1 upzp nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Instrument ten należy traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami 4.4. Jak zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w sposób oczywisty nie spełnia przesłanki "istotnego naruszenia". W sytuacji gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie Urzędu należało przyjąć, że brak wywieszenia informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób. Zatem ww. naruszenie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08). Ponadto przedstawiona przez Sąd I instancji wizja zwyczaju jako podstawowej formy komunikowania władzy ze społecznością w bardzo małych, wiejskich miejscowościach jest całkowicie dowolna i oparta na stereotypie postrzegania polskich wsi, nie może w żadnej mierze kształtować wykładni art. 17 pkt 1 upzp. Jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji naruszył art. 28 w zw. z art. 17 pkt 1 i 9 upzp. Wskazane uchybienie nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. W tych okolicznościach sprawy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby bezprzedmiotowe. 4.5. Z tego powodu konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, w celu dokonania merytorycznej kontroli planu miejscowego w szczególności odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi biorąc pod uwagę, że zakres kontroli jest wyznaczony art. 101 usg. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 Ppsa orzeczono o uchyleniu punktu I i III zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi w Lublinie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 207 pkt 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.