II SA/Łd 571/18

Dnia 29 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia niepieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję. A.B. Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2018 roku K. K., przebywający w Schronisku dla Osób Bezdomnych "A" w B. - Stowarzyszenia "C", zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o udzielenie pomocy w formie pokrycia kosztów schronienia, nie wskazując na jaki okres oczekuje wsparcia. Po sporządzeniu wywiadu środowiskowego i odebraniu oświadczeń od wnioskodawcy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B., stosownie do art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2017.1257 ze zm., dalej jako k.p.a.) pismem z dnia 18 stycznia 2018 roku, przekazał zebrane dokumenty do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. jako organowi właściwemu ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania bezdomnego w S. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta S. orzekł o: 1) przyznaniu K. K. świadczenia niepieniężnego w postaci schronienia w Stowarzyszeniu "C" Schronisko dla Osób Bezdomnych "A" w B. na okres od dnia 25 stycznia 2018 roku do dnia 30 kwietnia 2018 roku, 2) wniesieniu opłaty za osobodzień w kwocie 25,00 zł po otrzymaniu noty obciążającej za faktyczne wykorzystany pobyt - ilość dni. Organ wyjaśnił, że skarżącemu przyznano nieodpłatny pobyt w schronisku, bowiem jest on osobą bezdomną, a jego miesięczny dochód (gospodarstwo jednoosobowe) nie przekracza kryterium dochodowego określonego dla osoby samotnie gospodarującej bowiem wynosi 634,00 zł (481,00 zł zasiłek stały i 153,00 zł zasiłek pielęgnacyjny). Datą początkową przyznania świadczenia jest data wpływu wniosku do właściwego organu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K. kwestionując przyznanie mu świadczenia od dnia 25 stycznia 2018 roku, podczas gdy wniosek o udzielenie tej formy pomocy złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w B. w dniu 16 stycznia 2018 roku. Wskazał także, że poprzednia decyzja przyznająca mu tę formę pomocy "skończyła się" z dniem 31 grudnia 2017 roku Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 36 pkt 2 lit. i, art. 46, art. 48a ust. 1 i 2, art. 97 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U.2017.1769 ze zm., dalej jako "u.p.s." i zamiennie "ustawa"), uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt. 1 i przyznało K. K. świadczenie niepieniężne w postaci schronienia w Stowarzyszeniu "C" - Schronisko dla Osób Bezdomnych "A" w B, ul. D 19 b na okres od dnia 16 stycznia 2018 roku do dnia 30 kwietnia 2018 roku, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Koszt pobytu K. K. w schronisku dla osób bezdomnych jest zatem ponoszony przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S., czego skarżący nie kwestionuje. Przedmiotem sporu jest początkowa data przyznanego świadczenia. Kolegium dostrzegło, że rozstrzygnięcie w przedmiocie pomocy określonej w art. 48 u.p.s. ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ może nie tylko określić jakie świadczenie i w jakiej wysokości zostanie przyznane, ale wskazać również w jakim okresie będzie ono wypłacane bądź też realizowane w inny sposób. Wskazało ponadto, że w art. 106 ust. 3 u.p.s. ustawodawca określił zasady przyznawania i wypłaty świadczeń pieniężnych (za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem), jednak brak jest takich uregulowań w odniesieniu do świadczeń niepieniężnych. W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma charakter udzielonego wsparcia - świadczenie niepieniężne w formie schronienia. Organ wskazał, że z orzecznictwa wynika, iż świadczenia niepieniężne mogą być przyznawane jedynie na przyszłość, jednak jego zdaniem, rozpoznając przedmiotowy wniosek należy wziąć pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 7 K.p.a, w myśl której działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Kolegium uznało zatem, że datą początkową przyznania K. K. świadczenia niepieniężnego w postaci schronienia winien być nie dzień 25 stycznia 2018 roku, jak przyjął organ pomocowy w S. (data wpływu dokumentów przekazanych przez MOPS w B.), lecz dzień 16 stycznia 2018 roku. W dniu tym bowiem do MOPS w B. wpłynął wniosek skarżącego wraz z wymaganymi dokumentami, który wszczął postępowanie w sprawie udzielenia wnioskodawcy pomocy w formie schronienia. Przemawia za tym słuszny interes strony, który według Kolegium nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym i możliwościami Ośrodka w zakresie uprawnień i środków. Przyjęcie tej daty jako daty początkowej przyznanego świadczenia zabezpiecza także stronę przed ewentualnymi szkodami, na wypadek gdyby postępowanie organu (organów) było prowadzone przewlekle. Brak jest natomiast w ocenie Kolegium podstaw do ustalenia prawa do świadczenia w postaci schronienia z datą wsteczną na zasadzie kontynuacji świadczenia, czego zdaje się domagać skarżący. Skoro skarżący miał świadomość tego, że świadczenie w postaci schronienia zostało mu przyznane do dnia 31 grudnia 2017 r., to w sytuacji, gdy oczekiwał kontynuacji tego świadczenia, winien złożyć stosowny wniosek odpowiednio wcześniej. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1507/12, CBOSA). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K. K., kwestionując okres, na jaki pomoc została przyznana. Wskazał, że w Schronisku przebywa od wielu lat. Początkowo musiał pokrywać koszty związane z pobytem w placówce z zasiłku stałego. Na cel ten przeznaczał 70% świadczenia. Nadmienił, że jest osobą chorą, niepełnosprawną w stopniu znacznym i pozostaje pod stałą kontrolą specjalistów. Z uwagi na zmianę przepisów został zmuszony od stycznia do pokrywania pełnych kosztów związanych z jego pobytem w placówce. Skarżący zdaje sobie sprawę, że to w jego interesie leżało dopilnowanie terminu, jednak w poprzednich latach nie było z tym kłopotu. Podkreślił, że jego dochód to łącznie 634,00 zł. Konieczność pokrycia kosztów pobytu w placówce za okres 15 dni stycznia znacznie nadszarpnie to i tak skromny budżet. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Spór dotyczy daty początkowej przyznania świadczenia w formie pokrycia kosztów pobytu w schronisku. Przy tym, co istotne, skarżący przebywa w schronisku od lat, korzystał z formy wsparcie w postaci pokrycia kosztów pobytu do końca 2017 roku. Okolicznością niesporną jest, że po 31 grudnia 2017 roku K.K. także jest mieszkańcem schroniska. Tak więc istotą pomocy, o którą się zwrócił skarżący jest nie samo przyznanie prawa do pobytu w schronisku, co wsparcie w postaci pokrycia kosztów pobytu, o czym orzekł organ I instancji w punkcie 2 decyzji i rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją. Natomiast okres przyznania tego wsparcie wynika z punktu 1. decyzji. Podstawę orzekania przez organy stanowi art. 106 ust.3 zd. 1 u.p.s., zgodnie z którym świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Interpretacja tego uregulowania prowadzi do wniosku, iż świadczenia pieniężne z pomocy społecznej o charakterze okresowym – miesięcznym, przyznaje się i wypłaca poczynając od pierwszego dnia miesiąca, w którym został złożony wniosek, a nie od daty złożenia wniosku. Interpretacja ta dotyczy zresztą zarówno świadczeń pieniężnych jak i niepieniężnych. W sytuacji złożenia zatem wniosku, jak w przypadku niniejszej sprawy, w dniu 16 stycznia 2018 r., świadczenie winno przysługiwać stronie poczynając od dnia 1 stycznia 2018 r. Wykładania taka jest zgodna z językowym brzmieniem przepisu. Konstruowanie odbiegającej od językowego brzmienia przepisu art. 106 ust. 3 ustawy normy prawnej, zgodnie z którą świadczenie takie przysługiwać winno od daty złożenia wniosku jest sprzeczne z wykładnią językową przepisu i nie znajduje uzasadnienia w innych regułach wykładni, nadto prowadziłoby do skutków niekorzystnych dla uprawnionego. Zawarte w zdaniu drugim art. 106 ust. 3 ustawy unormowanie, iż w przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem, dotyczy sytuacji powstania uprawnienia do świadczenia w trakcie miesiąca, a nie złożenia wniosku w trakcie miesiąca. Tymczasem organy w niniejszej sprawie dokonały nieuprawnionego zrównania, utożsamienia dwóch różnych dat – daty złożenia wniosku o świadczenie i daty nabycia uprawnień. są to jednak odrębne, autonomiczne i niezależne sytuacje. W sytuacji nabycia uprawnienia do danego świadczenia nie od pierwszego dnia danego miesiąca lecz w jego trakcie, organ może przyznać świadczenie dopiero od daty nabycia uprawnienia. Powstanie uprawnienia do świadczenia w trakcie miesiąca następuje w takiej sytuacji, gdy przesłanki nabycia prawa do świadczenia ziszczą się nie pierwszego dnia miesiąca lecz kolejnych dni miesiąca, w którym złożono wniosek lub miesięcy następujących po złożeniu wniosku, już w trakcie toczącego się postępowania. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała jednak miejsca. Skarżący od początku miesiąca spełniał bowiem przesłanki (pobyt w schronisku, zachowane kryterium dochodowe) do nabycia świadczenia. Powyższe okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. 2017.1369 ze zm.). Kolegium bowiem uchylając decyzję organu I instancji w zakresie okresu udzielenia pomocy orzekło o przyznaniu schronienia na okres od dnia 16 stycznia 2018 r., czyli od daty złożenia wniosku, wbrew dyspozycji art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przyjętą przez sąd wykładnie prawa i uwzględnić żądanie przyznana skarżącemu świadczenia w postaci pokrycia kosztów pomocy w schronisku poczynając od 1 stycznia 2018 r. ds