III OSK 1110/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2170/18 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. (dalej: skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 29 listopada 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku określił A. S.A. z siedzibą w W. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Decyzja została wydana na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Następnie postanowieniem z 13 grudnia 2017 r. organ uzupełnił powyższą decyzję w zakresie rozstrzygnięcia. W dniu 24 stycznia 2018 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji z 29 listopada 2017 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Skarżący wskazał, że o decyzji dowiedział się 17 stycznia 2018 r., od pracownika Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, który przesłał mu skan decyzji. W ocenie skarżącego, przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, ponieważ jest właścicielem działek bezpośrednio przylegających do działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. Postanowieniem z 15 maja 2018 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że termin do wniesienia odwołania upłynął 16 stycznia 2018 r., uwzględniając uzupełnienie decyzji postanowieniem z 13 grudnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku zawiadomił strony o wydaniu postanowienia uzupełniającego obwieszczeniem z 13 grudnia 2017 r., na podstawie art. 49 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Obwieszczenie umieszczono 13 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń i stronie BIP Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, 16 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Stężyca, 18 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Gdyni, Urzędu Miejskiego w Kartuzach i Urzędu Gminy Kościerzyna, 19 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Kościerzyna oraz tablicy ogłoszeń i stronie BIP Urzędu Gminy Somonino oraz, 20 grudnia 2017 r. na tablicy ogłoszeń i stronie BIP Urzędu Miejskiego w Gdańsku oraz tablicy ogłoszeń i stronie BIP Urzędu Gminy Żukowo. Z akt sprawy, a w szczególności z załączonych do wniosku kopii mapy ewidencyjnej oraz dokumentów z ewidencji gruntów obejmujących przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujące obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie wynika, że liczba stron postępowania o wydanie decyzji środowiskowej przekracza 20. Zgodnie z art. 49 § 1 i § 2 kpa postanowienie uzupełniające decyzję zostało stronom doręczone 2 stycznia 2018 r. Skarżący we wniosku o przywrócenie terminu nie wskazał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie stanowi bowiem okoliczności wyłączającej winę, brak wiedzy o wydaniu zaskarżonej decyzji i ogłoszeniu jej w trybie art. 49 k.p.a. Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił zasady zawiadamia stron w drodze obwieszczenia w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, w organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej dotyczyło ponad 20 stron, co wynika z akt sprawy. Oznacza to, że organ I instancji prawidłowo zastosował instytucję obwieszczenia. Doręczenie postanowienia uzupełniającego nastąpiło 2 stycznia 2018 r., termin do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej upłynął 16 stycznia 2018 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że z wniosku skarżącego nie wynikają przesłanki uprawdopodobniające brak winy w uchybieniu terminu. Nie jest tego rodzaju okolicznością, że skarżący "nie został uprzedzony" o doręczeniu decyzji w formie publicznego obwieszczenia. Ponadto zgłoszenie przez konkretny podmiot swojego udziału w sprawie w charakterze strony i aktywne uczestniczenie w rozpoznawaniu sprawy w niczym nie wpływa na formę doręczenia temu podmiotowi pism w sprawie, w której zastosowanie ma art. 49 k.p.a. w związki z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 49 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz w związku z art. 9 k.p.a. jak i w związku z art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Polegało to na naruszeniu przez organ zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady udzielania informacji, a także zasady demokratycznego państwa prawa, polegające na braku doręczeniu skarżącemu decyzji środowiskowej, jak i braku uprzedzenia skarżącego, że w sprawie zastosowanie znajdzie tryb zawiadamiania wskazany w art. 49 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 49 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 i art. 9. k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 49 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz w związku z art. 9 k.p.a. jak i w związku z art. 2 Konstytucji RP, nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim, przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., który to przepis nie został nawet powołany w ramach zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przeszkoda, o której mowa musi mieć charakter nagły. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. W świetle tak zakreślonych przesłanek przywrócenia terminu, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Argumentacja skarżącego sprowadza się bowiem wyłącznie do braku "uprzedzenia" go przez organ o doręczeniu decyzji w trybie publicznego obwieszczenia, pomimo, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na organ tego rodzaju obowiązku. Wyjątkiem od tego jest norma z art. 49a k.p.a., która nie znajduje jednak w tej sprawie zastosowania. Nie ulega wątpliwości, że liczba stron postępowania administracyjnego przekraczała 20, a zatem organ był uprawniony do skorzystania z instytucji obwieszczenia w świetle art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 § 1 k.p.a. W tej sytuacji prawnej i faktycznej nie można mówić o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a tym bardziej zasady demokratycznego państwa prawnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym odnośnie zgodności z Konstytucją RP normy z art. 49 k.p.a. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny dokonuje kontroli zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP), natomiast nie prowadzi kontroli zgodności przepisów ustawowych z innymi przepisami o tej randze. Stąd też wniosek skarżącego o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, w zakresie w jakim dotyczy zgodności art. 49 k.p.a. z art. 8 § 1 i art. 9. k.p.a., został nieprawidłowo sformułowany. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.