VII SA/Wa 2815/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi wniesionej przez J T jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2015 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...]. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu [...] sierpnia 2015 r. J T dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...]. Do zgłoszenia załączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez siebie projekt budowlany przebudowy budynku mieszkalnego wskazując w opisie technicznym na to, że projektowana przebudowa polega na wybiciu w ścianie zewnętrznej otworu o wymiarach 250 cm x 200 cm i zamontowaniu wrót garażowych. Postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków i usunięcia nieprawidłowości występującej w złożonej dokumentacji technicznej, o cztery egzemplarze projektu budowlanego podpisanego przez osobę sporządzającą projekt i posiadającą stosowne uprawnienia budowlanego, zaświadczenie projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualne na dzień opracowania projektu oraz obliczenia statyczne nadproża. W odpowiedzi na to postanowienie inwestor – J T złożył pismo z 12 października 2015 r., w którym podał m. in., że przebudowa polega tylko na wybiciu otworu, bo nadproże zostało wykonane w trakcie budowy budynku i zamurowane do ewentualnego wykorzystania; nie ma więc potrzeby wykonywania obliczeń statycznych nadproża. Dodał też w ww. wystąpieniu, że posiada uprawnienia budowlane i projekt sporządził w zakresie tych uprawnień; potwierdza to pismo [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Dalej, Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, decyzją z [...] października 2015 r. nr [...], wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia skarżącego z [...] sierpnia 2015 r. dotyczącego wykonania ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że dokonał ponownego sprawdzenia zgłoszenia i uznał, że nadal nie spełnia ono wymagań określonych w art. 30 ust. 4c ww. ustawy. Od ww. decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniósł J T. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. Wskazana decyzja Wojewody [...] została zaskarżona następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 7 lutego 2017 r., o sygn. akt VII SA/Wa 410/16, działając ze skargi J T, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i zobowiązał Wojewodę [...] do odniesienia się do przedłożonych przez skarżącego dokumentów i podniesionej argumentacji oraz dokonania oceny tych dokumentów w kontekście art. 30 ust. 4c Prawa budowlanego. Dalej, Wojewoda [...] pismem z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] o wypożyczenie akt sprawy dotyczącej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. 19 lipca 2017 r. ze Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo informujące, iż w zasobach urzędu brak jest ww. decyzji. Następnie, Wojewoda [...] pismem z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] wystąpił do Urzędu Gminy [...] oraz Urzędu Miejskiego w [...] o wypożyczenie akt sprawy dotyczącej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W odpowiedzi na powyższe z Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo przekazujące dokumenty, z których wynika, że z uwagi na nieuzupełnienie wniosku dotyczącego pozwolenia na budowę w przedmiocie jw., został on pozostawiony bez rozpoznania. I dalej, pismem z 11 sierpnia 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...] wezwał J T do przekazania dokumentów dotyczących decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Pomimo upływu terminu inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. Wobec powyższego, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] (wskazaną na wstępie), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2015 r. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda [...] przedstawił przebieg postępowania oraz przywołał art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego, art. 30 ust. 4c, ust. 5c i art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 tej ustawy. Wskazał także na treść art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Podał przy tym, że w wykonaniu postanowienia organu I instancji, J T przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kserokopię decyzji z [...] stycznia 1985 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego upoważniającego do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej, pismo [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z 30 kwietnia 2015 r. oraz opis techniczny robot. Wraz z wymienionymi wyżej dokumentami skarżący przedłożył plan realizacyjny zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją z [...] grudnia 1992 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, którego dotyczy zgłoszenie. Jednocześnie w piśmie z 12 października 2015 r. wyjaśnił, że drzwi garażowe, które obecnie chce zamontować przewidziane były w zatwierdzonym projekcie budowlanym, na podstawie którego budynek został zrealizowany. Na podstawie tego projektu wykonane zostało także nadproże żelbetowe pod wrota garażowe. Wskazał, że biorąc pod uwagę zalecenia Sądu zawarte w ww. wyroku, wystąpił do Urzędu Gminy [...] oraz Urzędu Miejskiego w [...] z prośbą o wypożyczenie sprawy dotyczącej decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1992 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Wezwał także, jak wyjaśnił, J T do przekazania do tut. Urzędu przedmiotowych dokumentów. Pomimo ww. wezwań, wskazana dokumentacja nie została pozyskana. W konsekwencji Wojewoda [...] stwierdził, że należało przyjąć, iż dokumenty w przedmiotowej sprawie nie spełniają wymagań z art. 30 ust. 4c Prawa budowlanego. Podał, że przedłożony projekt budowlany przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie spełnia wymagań wskazanych w art. 34 ust. 3 tej ustawy, a zgłaszający, na którym ciążył obowiązek, nie uzupełnił braków (określonych przez Starostę), co skutkowało wniesieniem sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c. Organ ponownie podał, że dokumenty w przedmiotowej sprawie, nie spełniają wymagań art. 30 ust. 4c, a projekt nie spełnia również wymagań wskazanych w art. 33 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto, inwestor nie przedłożył zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację Wojewoda [...] uznał za zasadne utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody [...], skarżący – J T wniósł o jej uchylenie. W krótkim uzasadnieniu nie zgodził się z tym orzeczeniem, wskazując, że wydana decyzja jest "zła" i "krzywdząca", zawiera błędy i "nieprawdę". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2015 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...]. W ocenie Sądu, wskazana decyzja, mimo obszerności jej uzasadnienia, nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Na podstawie uzasadnienia tego orzeczenia nie sposób bowiem określić, co stanowiło o prawidłowości wniesionego w I instancji sprzeciwu, na mocy art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, a w konsekwencji – z jakich przyczyn orzeczenie Starosty [...] (o sprzeciwie do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych), organ II instancji -decyzją zaskarżoną- uznał za prawidłowe. Znamienne jest przy tym, że ww. decyzja objęta rozpoznawaną skargą stanowi kolejne już rozstrzygnięcie Wojewody [...] w tej sprawie, jako że jej wydanie jest konsekwencją prawomocnego wyroku tut. Sądu z 7 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 410/16, którym uchylono wcześniejsze orzeczenie tego organu z [...] grudnia 2015 r. Zatem, orzekając ponownie w sprawie Wojewoda [...] obowiązany był mieć na względzie wskazania i wytyczne wynikające z ww. wyroku, i działać tak, aby nie powielić błędów już raz w tym postępowaniu popełnionych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje jednak na to, aby Wojewoda [...] zastosował się do wskazanego wyroku. Dlatego też, orzekając na obecnym etapie, biorąc pod uwagę przebieg postępowania, zgromadzone w jego toku dokumenty, nadto – podejmowane przez organ odwoławczy czynności dowodowe, jak i argumentację tego organu zawartą w zaskarżonej decyzji – Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie zapadło nie tylko z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ale też art. 7, art. 77 § 1 tej ustawy w zw. z art. 30 ust. 4c Prawa budowlanego, i co najważniejsze – z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozwijając powyższe, stwierdzić przede wszystkim trzeba, że nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem zgłoszenia skarżącego z [...] sierpnia 2015 r., są roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zgodnie z obowiązującym wówczas art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego, tego rodzaju prace – tj. polegające na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o ile nie prowadzą do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania budynku, nie wymagały pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W zgłoszeniu należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należało dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2). Przy czym, zgodnie z art. 30 ust. 4c ww. ustawy, do zgłoszenia przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, należało dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, a przepis art. 35 ust. 1 należało zastosować odpowiednio. Skarżący, dokonując zgłoszenia przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez siebie projekt budowlany przebudowy budynku mieszkalnego. Załączył także kserokopię decyzji z [...] stycznia 1985 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego upoważniającego go do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej, pismo [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z 30 kwietnia 2015 r. oraz w ramach projektu: opis techniczny robót. Wraz z wymienionymi wyżej dokumentami skarżący przedłożył również plan realizacyjny zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją z [...] grudnia 1992 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, którego dotyczy zgłoszenie. Jednocześnie w piśmie z 12 października 2015 r. wyjaśnił, że nadproże w ścianie, w której zaprojektował otwór, nie jest objęte zgłoszeniem, zostało bowiem wykonane w trakcie budowy budynku i zamurowane do ewentualnego wykorzystania; nie ma więc także potrzeby wykonywania obliczeń statycznych nadproża. Sąd w wyroku z 7 lutego 2017 r. o sygn. jw., wskazał, że przedłożone przez skarżącego dokumenty wraz z argumentami przez niego podniesionymi, wymagają oceny w kontekście art. 30 ust. 4c Prawa budowlanego. Pomimo takich zaleceń, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nadal nie dokonał żadnej analizy w nakazanym przez Sąd zakresie. Nie świadczy bowiem o tym wskazanie przez Wojewodę na obowiązujący stan prawny (i obszerne przytoczenie treści przepisów Prawa budowlanego, w tym: art. 33 i art. 34 tej ustawy), czy: stwierdzenie, że projekt przebudowy nie spełnia wymagań wskazanych w art. 34 ust. 3, a przedłożone dokumenty tych określonych w art. 30 ust. 4c. Należało, biorąc pod uwagę charakter planowanych robót budowlanych (tj. zakres przebudowy), ocenić, czy przedłożona przez skarżącego dokumentacja (wobec poczynionych przez niego dodatkowych wyjaśnień zawartych w piśmie z 12 października 2015 r.), jest wystarczająca, czy też – wręcz przeciwnie, nie może być uznana za kompletną, w świetle art. 30 ust. 4c Prawa budowlanego. Takiej analizy, pomimo wskazań zawartych w prawomocnym wyroku, organ II instancji nadal jednak nie przeprowadził. Uznał natomiast, że dla wyjaśnienia "spornego w sprawie zagadnienia", konieczne jest włączenie w poczet materiału dowodowego decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie budynku, objętego planowaną przebudową, wskazując na podejmowanie czynności w tym zakresie i na wykonywanie w ten sposób zaleceń Sądu. Zważyć należy, że takie zalecenia nie zostały zawarte w ww. wyroku. Sąd wskazał w nim jedynie na konieczność przeanalizowania tego, co zostało już przez skarżącego złożone, a nie poszukiwania dokumentacji, na podstawie której budynek objęty postępowaniem został wykonany i dopuszczony do użytkowania. Na marginesie warto dostrzec, że z żadnego przepisu art. 29 czy art. 30 Prawa budowlanego nie wynika, aby do zgłoszenia dotyczącego przebudowy budynku, inwestor obowiązany był załączyć pierwotny projekt tego obiektu; nadto – nawet jego przedłożenie w okolicznościach niniejszej sprawy (w której to organ uznał, że konieczne jest "dokonanie obliczeń statycznych nadproża"), i ustalenie, że projekt ten przewidywał wykonanie nadproża w ścianie zewnętrznej, w której to obecnie zaprojektowano wybicie otworu i zamontowanie wrót garażowych, nie byłoby równoznaczne z wykonaniem takiego nadproża w ramach pierwotnej inwestycji, a wobec tego nie mogłoby mieć decydującego/prawnego znaczenia w sprawie. Stąd też, zdaniem Sądu, organ winien skoncentrować się na tym, co zostało już przez inwestora złożone, a uznając, że dokumentacja ta nie jest pełna – w sposób jednoznaczny podać przyczyny takiej oceny. Winien jednocześnie zweryfikować postanowienie organu I instancji wzywające do uzupełnienia braków, a w razie potrzeby – zastosować ponownie art. 30 ust. 5c, czy art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, dając skarżącemu możliwość uzupełnia wniesionego zgłoszenia. Winien przy tym zwrócić uwagę także na to, że stosownie do zd. 2 art. 30 ust. 4c Prawa budowlanego, analizując dokumenty załączone do zgłoszenia (o których mowa w tym ostatnim), stosuje odpowiednio art. 35 ust. 1 omawianej ustawy. Wobec treści tego przepisu – art. 35 ust. 1, winien zaś przyjąć, że przepis ten określa zakres kontroli właściwego organu dotyczącej dokumentacji złożonej wraz ze zgłoszeniem – w wykonaniu art. 30 ust. 4c zd. 1. Podsumowując, zdaniem Sądu, organ II instancji nie wykonał wytycznych wynikających z wyroku zapadłego w tej sprawie, którym to był związany. Nie wykazał w efekcie zasadności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez skarżącego [...] sierpnia 2015 r. Sąd zauważa przy tym, że stosownie do treści art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego (który to przepis wskazał Starosta wnosząc sprzeciw), w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Jak z tego wynika, wniesienie sprzeciwu jest zasadne tylko wówczas, gdy stwierdzone "braki" nie zostaną uzupełnione. W niniejszej sprawie, na takie Starosta wskazał, niemniej skarżący odniósł się do postanowienia tego organu z [...] września 2015 r., w piśmie z 12 października 2015 r. W takich okolicznościach samo powołanie się na to, że przedłożona dokumentacja nadal nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ust. 4c Prawa budowlanego, nie może być uznane za uzasadniające podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie ww. art. 30 ust. 5c. Tymczasem tylko taka argumentacja znalazła się zarówno w decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu odwoławczego. Orzekając ponownie Wojewoda [...] winien więc raz jeszcze przeanalizować sprawę i wykonać zalecenia wynikające z powołanego wyroku Sądu, w tym – mieć na uwadze te wskazania, które dotyczą art. 107 § 3 k.p.a. Dokonując zaś analizy w kontekście art. 30 ust. 4c Prawa budowlanego, winien w szczególności wziąć pod uwagę zakres planowanych robót budowlanych, określonych w przedłożonej dokumentacji budowlanej, i uwzględniając tę okoliczność ocenić sprawę – stosując odpowiednio art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.