II SA/Po 138/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi S. K., B. K., W. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę Pismem z dnia 14 czerwca 2016 roku S. K. wniósł o zwrot nieruchomości położonych w obrębie P., oznaczonych jako działki: nr [...],[...] i [...] nastepnie sprecyzował swoje roszczenie do zwrotu nieruchomości położonych w obrębie Potasze, oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Wojewoda W. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano na niewłaściwie zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy w rzeczywistości przeprowadzono postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], S. P. z powołaniem na przepisy art.104 i 105 §1 kpa w zw. Z art. 136 ust.3 i art.216 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U.2016 poz.2147 ) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w gminie C., obręb P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy 1, działka nr [...] o pow. [...]ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy C. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ustalił na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Zielonej Górze Wydział Cywilny z dnia 5 maja 2003 roku, sygn. akt NS 637/2002 roku, że spadek po A.K., zmarłym dnia [...] roku nabył w całości F. K. Natomiast postanowieniem z dnia 27 listopada 1961 roku sygn. akt I Ns 606/61 Sądu Powiatowego w P. dla powiatu p. stwierdzono, że spadek po F. K., zmarłym dnia [...], nabyli: żona A. K., dzieci: W. K., B.K. z d. K. i S. K. - w 1/4 części każdy. Z postanowienia z dnia 25 września 2001 roku sygn. akt Ns 684/01 Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w Zielonej Górze wynikało, że spadek po A. K., zmarłej dnia [...] roku, na podstawie ustawy nabyli: W. K., B. K. i S.K. - w 1/3 części każdy. Dalej organ podał, że decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi O. gromada C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr P. 1.1. k. 1 jako własność A. K., która została opuszczona. Przejęcie nastąpiło bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń gdyż właściciel ani żaden z następców prawnych osobiście nie użytkował spornej działki, a grunty wchodzące w skład gospodarstwa nie były poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Pismem nr [...] z dnia [...] roku Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. poinformował, że działka oznaczona od założenia ewidencji nr [...] (obręb O.) aktualnie stanowi działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie P. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie było podstaw do orzekania o zwrocie ww. nieruchomości, gdyż artykuł 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami enumeratywnie wymienia, wszystkie akty prawne, na podstawie których musiało nastąpić odjęcie prawa własności, aby grunt podlegał zwrotowi na zasadach określonych w rozdziale 6 dziale III wskazanej ustawy. Żaden z przepisów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie z dnia 1 grudnia 1973 roku, nie należy do katalogu zawartego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w niniejszej sytuacji nie wystąpiło wywłaszczenie sensu stricto. Sporne nieruchomości zostały bowiem przejęte jako tereny opuszczone przez A. K., względnie przez jego spadkobierców. Pismem z [...] S. K, B K. i W K. złożyli odwołanie od ww. decyzji, sprostowane pismem S.K. z [...] (w ww. piśmie zostało sprostowane nazwisko jednego z odwołujących – W. K. oraz oznaczenie działki nr [...]). Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot nieruchomości zgodnie z wnioskiem albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Wojewoda W. na podstawie art. 138 §1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał dotychczasowy stan faktyczny, który uznał za prawidłowo ustalony. Organ II instancji wyjaśnił, że sprawa z wniosków S. K. oraz B. K. i W. K. została rozpatrzona przez S. P. tylko w części dotyczącej działki nr [...] z uwagi na zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...] (postanowienie S. P. z 12 października 2017 r., znak [...]). Sprawa zwrotu działek nr [...] i [...] nie została jeszcze rozpatrzona przez Starostę P. i w konsekwencji nie mogła stanowić przedmiotu niniejszego postępowania odwoławczego. Organ wyjaśnił, że obecnie żadne przepisy intertemporalne u.g.n. nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174). W szczególności nie przewiduje tego art. 216 u.g.n., według którego przesłanką zwrotu jest stwierdzenie zbędności na cel wywłaszczenia. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie przejęcie nieruchomości rolnej nie nastąpiło w celu realizacji jakiejkolwiek inwestycji, czy też na rzecz państwowego lub spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, lecz odjęcie prawa własności było skutkiem stwierdzenia faktu opuszczenia i nie uprawiania roli, a więc konsekwencją zaniedbań właściciela. Organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzut stron podkreślił, że w niniejszym postępowaniu badaniu podlega tylko okoliczność, czy w obowiązującym porządku prawnym istnieją podstawy prawne, które uprawniają do orzekania o zwrocie ww. działki na rzecz odwołujących. Natomiast przedmiotowe postępowanie nie mogło prowadzić do oceny konstytucyjności norm prawnych zawartych w artykule 216 u.g.n. W efekcie uznał, że nie był uprawniony do badania zasadność, czy też zupełność treści artykułu 216 u.g.n., gdyż oceną konstytucyjności przepisów prawa zajmuje się Trybunał Konstytucyjny. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdyż zabrakło podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co powodowało brak przedmiotu postępowania i uzasadniało umorzenie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. K., B. K. , W. K. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do nieruchomości przejętych w drodze ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r, o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych; z reformą rolną i osadnictwem rolnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio również do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. W ocenie skarżących art. 216 u.g.n. nie ma charakteru wyliczenia zamkniętego, a jedynie wylicza przykładowo akty prawne do których zastosowanie mają przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ich ocenie przepisy prawa powinny dawać możliwość egzekwowania swoich praw obywatelom, którzy zostali niesłusznie wywłaszczeni lub pozbawieni prawa własności nieruchomości poprzez jej przejęcie na podstawie przepisów aktualnie nieobowiązujących. W ocenie skarżących otwarte wyliczenie w art. 216 u.g.n. w zamyśle ustawodawcy miało objąć wszystkie akty prawne na podstawie których na podstawie których przejmowano i wywłaszczano grunty rolne, a w konsekwencji powinna się znaleźć w tym zakresie ustawa z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem. Skarżący zwrócili również uwagę na niekonstytucyjność przepisu art. 216 u.g.n. poprzez pominięcie ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem. Pominięcie wspomnianego aktu prawnego powoduje, że prawa ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozbawieni są ci, od których Skarb Państwa nabył nieruchomość w innej formie i innej ustawie, co powoduje nierówną ochronę prawną własności oraz nierówne traktowanie grup osób przez ustawodawcę, w zależności od tego, czy jako podstawę prawną zawartej umowy między Skarbem Państwa i właścicielem nieruchomości. Znajdują się one bowiem w podobnej sytuacji, jak pozostałe osoby wywłaszczone w drodze ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. W oparciu o wyżej sformułowany zarzut skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. w całości oraz zasądzenie od organu administracji solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej powoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika ponadto, że decyzją Wojewody W. z dnia [...]. nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości jako opuszczonej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi , a wyrokiem z dnia 8.01.2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1521/15 oddalił skargę. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości wydania orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości. Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego dotyczyło tylko działki nr [...] z uwagi na zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...] również objętych wyżej wskazanymi wnioskami o zwrot S. K. oraz B. K. i W. K. W rozpoznawanym przypadku decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. nr [...] z [...] przejęto na własność Skarbu Państwa jako opuszczoną nieruchomość rolną położoną we wsi O. gromada C. powiat P. o powierzchni [...] ha stanowiącą własność K. A. Przejęcie nastąpiło bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174). Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest art. 216 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako u.g.n. zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, ze zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Zgodnie z art. 216 ust 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę aktów prawnych. Wbrew stanowisku jakie prezentują skarżący przepis art. 216 u.g.n. nie przewiduje możliwości zwrotu nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Przepis ten wbrew stanowisku skarżących nie ma również charakteru otwartego. Nie zawiera on bowiem określenia wskazującego na możliwość zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych aktów prawnych. Ustawodawca nie użył w treści art. 216 u.g.n. określenia wskazującego, że przedmiotowe odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczy "w szczególności" wskazanych w nim aktów prawnych. Brak jest podstaw do przyjęcia w tym względzie rozszerzającej wykładni wspomnianego przepisu uwzględniającej również możliwość prowadzenia postępowania zwrotu nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Organy administracji trafnie przyjęły, że "istotą wywłaszczenia jest pozbawienie praw do nieruchomości w celu realizacji określonego celu publicznego, a przejęcie nieruchomości rolnej w rozpoznawanym przypadku było skutkiem stwierdzenia faktu opuszczenia i nieuprawiania roli, a więc konsekwencją zaniedbań właściciela". Takie stwierdzenie dodatkowo wzmacnia stanowisko organu, które wyklucza de facto możliwość stosowania w drodze analogii przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze należy stwierdzić, że art. 216 u.g.n. ma charakter zamknięty i powinien on być interpretowany w sposób ścisły. Skarżący jednocześnie powołują się na niekonstytucyjność przedmiotowego art. 216 u.g.n. poprzez pominięcie w nim aktu prawnego na podstawie którego doszło do przejęcia spornego gospodarstwa rolnego. W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do podważania konstytucyjnego charakteru przepisu art. 216 u.g.n. Argumenty prezentowane przez skarżących nie stanowią wystarczającej podstawy do kwestionowania obecnie obowiązującego brzmienia wspomnianego przepisu. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że ustawodawca był uprawniony do odpowiedniego zastosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do aktów prawnych przez niego wskazanych. Brak odesłania do ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, nie może stanowić podstawy do kwestionowania konstytucyjności treści art. 216 u.g.n., który w obowiązującym zakresie odzwierciedla konstrukcję odnoszącą się wyłącznie zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w trybie wywłaszczenia. Jednocześnie należy podkreślić, że zawarte w art. 216 u.g.n. uregulowanie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w przyjęty sposób korzysta z domniemania konstytucyjności, które dotychczas nie zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie organy trafnie przyjęły, że nie było podstaw do zastosowania art. 216 u.g.n. do zwrotu nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Brak podstawy prawnej do zwrotu nieruchomości oznaczał bowiem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., które w konsekwencji zostało prawidłowo umorzone. Wobec powyższego Sad uznał za niezasadne zarzuty wniesionej skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302) orzekł o oddaleniu skargi.