I OSK 2343/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1143/18 w sprawie ze skargi G. N. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 6 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1143/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. N. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 6 lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia 23 października 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o przyznaniu odszkodowania spadkobiercom J. T. w kwocie 17.500 zł za wywłaszczoną orzeczeniem z dnia 12 grudnia 1960 r. nieruchomość pow. [...]m2, zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni pod nr [...], oznaczoną katastralnie jako część parceli nr [...], położoną w Gdyni przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. C. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 1962 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych stwierdziła niedopuszczalność ww. odwołania. Pismem z dnia 20 lutego 2009 r. wniesiono o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 21 sierpnia 1962 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia 25 października 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 21 sierpnia 1962 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania A. C. od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 23 października 1961 r., a następnie postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 25 października 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowane w trybie nieważnościowym postanowienie z dnia 21 sierpnia 1962 r., zostało wydane na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 117 k.p.a. z uwagi na brak pełnomocnictwa do występowania w imieniu spadkobierców J. T., będącej właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że wniesienie odwołania przez osobę, która nie legitymuje się pełnomocnictwem, nie może inicjować postępowania odwoławczego. Brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym odwołania, niezłożenie pełnomocnictwa traktuje się bowiem jako niespełnienie wymagań formalnych dla pisma procesowego. A zatem skoro brak pełnomocnictwa stanowi brak formalny odwołania, to winien być on usunięty zgodnie z brzmieniem ówcześnie obowiązującego art. 59 § 2 k p a., jednak ze skutkami nieusunięcia wynikającymi z art. 117 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany był w tej sprawie, w trybie art. 59 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego odwołanie A. C. do przedłożenia pełnomocnictwa, na które wnoszący powołuje się w tym odwołaniu, ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania tej czynności, w postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (art. 117 k.p.a.). Jeżeli bowiem środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, a organ obowiązany jest wezwać wnoszącego do usunięcia braków, a po bezskutecznym upływie zakreślonego w tym względzie terminu zastosować się do dyspozycji art, 117 k.p.a., czyli stwierdzić niedopuszczalność odwołania, gdyż nieuzupełnione w terminie braki formalne odwołania stanowią przyczynę jego niedopuszczalności. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego A. C. przez spadkobierców J. T. Tym samym, w ocenie Ministra, prawidłowo uznała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, że odwołujący się nie mógł występować w imieniu spadkobierców J. T., a zatem wystąpiła w sprawie niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Odnosząc się do zarzutów skarżących w zakresie braku wezwania A. C. przez organ odwoławczy do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez spadkobierców J. T., organ wskazał, iż co prawda nie zachowało się w aktach sprawy takowe wezwanie, to jego brak nie oznacza, iż organ odwoławczy nie wystąpił do składającego odwołanie z żądaniem uzupełnienia braków formalnych, w trybie art. 59 § 2 k.p.a. Wskazano, że niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, zważywszy, iż przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe miało miejsce 50 lat temu. Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 117 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił argumentację organów, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność stwierdzenia jego nieważności. Analizując zgromadzone dokumenty Sąd uznał, że bez wątpienia brak w nich stosownego pełnomocnictwa. Ponadto z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w dacie wniesienia odwołania J. T. już nie żyła - zmarła 5 czerwca 1961 r. Tym samym nie ulega wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie mógł działać w jej imieniu. Na marginesie wskazano, że do momentu wydania przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzenia aktu dziedziczenia organ administracji publicznej nie ma możliwości wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Wskazana przeszkoda ma charakter prawny. Jak wynika z akt sprawy postanowienie o nabyciu spadku po J. T. zostało wydane dopiero w 1964 r. Tym samym stosowne pełnomocnictwo udzielone przez spadkobierców A. C. nie mogło być udzielone w dacie wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając: 1) naruszenie rażące naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 117 k.p.a. - w jego pierwotnym brzmieniu, polegające na błędnym uznaniu, iż: - w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 21 sierpnia 1962 r., mimo że składający odwołanie A. C. był nie tylko adresatem i odbiorcą powyższego orzeczenia o odszkodowaniu, ale także uznany został przez organ pierwszoinstancyjny jako uczestnik postępowania działający w imieniu spadkobierców właścicielki wywłaszczonej nieruchomości i w imieniu których od orzeczenia tego organu wniósł odwołanie; - w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, mimo iż rozstrzygnięcie to wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 90 § 1 k.p.a. - w jego pierwotnym brzmieniu, gdyż wydane zostało bez wcześniejszego obowiązkowego zawieszenia postępowania odwoławczego i wezwania - poprzez wnoszącego odwołanie A. C. - nieustalonych imiennie spadkobierców do wykazania swojego spadkobrania lub udzielenia wnoszącemu odwołanie pełnomocnictw do występowania w ich imieniu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, że postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 6 lutego 2018 r. nie naruszyło przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 117 k.p.a. - w jego pierwotnym brzmieniu, pomimo tego, iż stan faktyczny tej samej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, określony odrębnymi postępowaniami nadzorczymi prowadzonymi w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu odwoławczego, i organu wywłaszczeniowego pierwszoinstancyjnego, dotyczący określenia pozycji procesowej A. C. w toku obu postępowań, pomimo różnej oceny przez Sąd tej roli wyrażonej w dwóch odrębnych wyrokach, fakt ten nie został uwzględniony przez Sąd w niniejszej sprawie, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku uchylającego postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 6 lutego 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 25 października 2017 r., bądź; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto; 3) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 12 września 2022 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie zaznaczyć należy, że rozpoznawana obecnie sprawa pozostaje w związku ze sprawą I OSK 2235/19 rozpoznawaną na tym samym posiedzeniu w dniu 14 grudnia 2022 r. W sprawie I OSK 2235/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną G. N. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 113/18, którym oddalona została skarga G. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 25 października 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie I OSK 2235/19 postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 23 października 1961 r., decyzją tą orzeczono o przyznaniu odszkodowania spadkobiercom J. T. za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 12 grudnia 1960 r. nieruchomość. W sprawie I OSK 2235/19 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji i organu, iż adresatami decyzji odszkodowawczej z dnia 23 października 1961 r. byli spadkobiercy J. T. byłej właścicielki nieruchomości (która zmarła 5 czerwca 1961 r.), a nie A. C., który był jej zięciem i pełnomocnikiem zamieszkałym pod tym samym adresem. Decyzja o odszkodowaniu z dnia 23 października 1961 r. nie została skierowana do A. C., a więc osoby nie będącej stroną, ale została skierowana do spadkobierców J. T., co jednoznacznie wynika z treści powołanej decyzji. Natomiast w rozpoznawanej sprawie I OSK 2343/19 przedmiot postępowania dotyczył stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 21 sierpnia 1962 r. wydanego na podstawie art. 117 k.p.a., w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania A. C. od decyzji z dnia 23 października 1961 r. o przyznaniu odszkodowania spadkobiercom J. T., albowiem nie przedłożył pełnomocnictwa od spadkobierców, wobec czego nie był uprawniony do wniesienia odwołania w ich imieniu. W zaskarżonym w tej sprawie, tj. I OSK 2343/19 wyroku z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1143/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę G. N. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 6 lutego 2018 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw wewnętrznych z dnia 21 sierpnia 1962 r. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli jest postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym, a nie w postępowaniu zwykłym, stąd też istotne było ustalenie czy spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, w tym przypadku postanowienie. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja/ postanowienie uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji/ postanowienia istotnym czynnikiem jest upływ czasu, w rozpoznawanej sprawie przedmiotowe postanowienie wydane zostało 21 sierpnia 1962 r., a próba jego wzruszenia podjęta została po upływie ponad 50 lat. Na przesłankę upływu czasu zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeanalizował kwestie treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie w relacji do mającej także status konstytucyjny zasady praworządności. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego to w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 117 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu polegający na błędnym uznaniu, że w sprawie brak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 21 sierpnia 1962 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. C. od orzeczenia z dnia 23 października 1961 r. o przyznaniu odszkodowania spadkobiercom J. T. za wywłaszczoną nieruchomość, mimo iż "składający odwołanie A. C. był nie tylko adresatem i odbiorcą powyższego orzeczenia o odszkodowaniu, ale także uznany został przez organ pierwszo instancyjny jako uczestnik postepowania działający w imieniu spadkobierców właścicielki wywłaszczonej nieruchomości i w imieniu których od orzeczenia tego organu wniósł odwołanie". Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że postanowienie Komisji odwoławczej wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 90 § 1 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu. Powołany art. 117 k.p.a. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast art. 90 § 1 k.p.a. w pkt 1 do pkt 4 określał, kiedy organ administracji państwowej zawiesza postępowanie. Istota sporu sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy wydając 21 sierpnia 1962 r. postanowienie o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez A. C. rażąco naruszył prawo. Dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii podstawowe znaczenie ma ustalenie statusu A. C. jaki miał w postępowaniu zakończonym przed organem I instancji decyzją z dnia 23 października 1961 r. o ustaleniu odszkodowania. We wskazanym wyżej zarzucie zawartym w skardze kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie podaje, że składający odwołanie A. C. był adresatem i odbiorcą orzeczenia o odszkodowaniu, a także uczestnikiem postępowania działającym w imieniu spadkobierców właścicielki. To stanowisko jest błędne, albowiem A. C. nie był adresatem decyzji odszkodowawczej, nie był zatem stroną postępowania odszkodowawczego. Adresatami decyzji odszkodowawczej byli bowiem spadkobiercy byłej właścicielki J. T., kwestia ta została rozstrzygnięta w powoływanej wyżej sprawie I OSK 2235/19. Natomiast odwołanie służy stronie, stąd też odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną, tj. gdy zostało wniesione przez osobę niemającą do tego legitymacji, np. przez osobę trzecią. Wydanie przez organ postanowienia o niedopuszczalności odwołania ma miejsce wówczas gdy brak legitymacji odwoławczej ma charakter obiektywny i jego stwierdzenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wniesionego odwołania przez A. C. nie można było również potraktować jako odwołania wniesionego w imieniu i na rzecz strony postępowania, tj. spadkobierców J. T., albowiem wnoszący odwołanie nie dysponował pełnomocnictwami udzielonymi przez stronę. W takich okolicznościach zachodziła sytuacja o jakiej była mowa w ówczesnym art. 117 k.p.a. to jest niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 117 w pierwotnym brzmieniu k.p.a. jest niezasadny. Odnosząc się zaś do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącego tego zarzutu art. 90 § 1 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu dotyczącym zawieszenia postępowania należy zauważyć, że przepis ten w pkt 1 do pkt 4 określał kiedy organ administracji zawieszał postępowanie. Jeżeli zatem w trakcie prowadzonego już postępowania administracyjnego zaszła jedna z przesłanek określonych w pkt 1 do pkt 4, wówczas organ zawieszał postępowanie. Natomiast w trakcie trwania prowadzonego postępowania w tej sprawie, tj. postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która przed organem I instancji zakończyła się wydaniem przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku decyzji o odszkodowaniu z dnia 23 października 1961 r., od której odwołanie złożył A. C., a organ II instancyjny postanowieniem z dnia 21 sierpnia 1962 r. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania, nie zaistniała żadna z przesłanek o których była mowa w ówczesnym art. 90 § 1 k.p.a. Nadto w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie Ministra inwestycji i Rozwoju z dnia 6 lutego 2018 r. nie naruszyło przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 117 k.p.a. – w jego pierwotnym brzmieniu. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim zwrócić uwagę na sposób jego sformułowania, albowiem ten sam przepis p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i te same przepisy k.p.a., tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 117 zostały wskazane zarówno jako podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyli naruszenie przepisów prawa materialnego i jako podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli naruszenie przepisów postępowania. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej, czyli podstaw skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Normy prawa materialnego oznaczają normy zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, które określają treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów. Naruszenie prawa materialnego w postaci jego błędnej wykładni (error contra similem vel rationem legis) oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Natomiast naruszenie prawa materialnego w postaci jego niewłaściwego zastosowania (error contra ius in hypothesi) oznacza błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Natomiast zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. druga z podstaw, na której można oprzeć zarzuty skargi kasacyjnej, polega na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy prawa procesowego stanowią normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego. Natomiast istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych, a o takich mowa w ramach przytaczanego przepisu, wpływ na poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej opartym o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli naruszenie przepisów postępowania wskazano jako naruszone przepisy dotyczące podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyli podstawy dotyczącej naruszenia prawa materialnego, przywołując dokładnie te przepisy, które zostały powołane w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego, a co do których Naczelny Sąd Administracyjny już się odniósł. W konsekwencji poczynione przez organy administracji ustalenia, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, następnie skontrolowanego przez Sąd I instancji nie zostały podważone. Wobec powyższych rozważań i stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.