II SA/Kr 1022/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r, znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sprzeciw oddala. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r. (AU-01-5.6740.1.2440.2017.KBO) na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firma A pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z budową instalacji wewnętrznych (wodno-kanalizacyjnych, wentylacji mechanicznej, elektrycznych, teletechnicznych, c.o, wymiennikowni), instalacji zewnętrznych (elektrycznych, oświetlenia terenu, kanalizacji teletechnicznej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej) oraz zagospodarowaniem terenu, zewnętrznym oświetleniem terenu, wewnętrznym układem komunikacyjnym, likwidacją istniejącej instalacji linii kablowej niskiego napięcia na działce ew. nr [...] obr. [...] oraz budową zjazdu i budową chodnika na działkach nr [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Po wszczęciu postępowania, postanowieniem z dnia 2 stycznia 2018 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązał inwestora m.in. do: "przedstawienia szczegółowej analizy (części opisowej –wnioski i graficznej - schematy) obrazującej spełnienie wymogów art. 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwzględnieniem prognozowanej zabudowy działki nr [...]"; ustosunkowania się do uwag zgłoszonych przez [...] Sp. z o. o dotyczących odległości budynku od granicy działki [...]; doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z § 12 ust. 1 warunków technicznych. Odpowiedź na stosowne wezwanie organu inwestor przedłożył w dniu 11 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji organ I instancji podał w szczególności, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 25 listopada 2014 r. Nr [...], a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W związku z zarzutem podnoszonym przez uczestnika postępowania [...] Sp. z o. o., (będącym współwłaścicielem bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...]) organ wyjaśnił, że ewentualne zacienianie niezabudowanej działki nr [...] nie może stanowić przeszkody w uzyskaniu przez Inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacieniania działek, normując jedynie kwestie zacieniania pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych w istniejących budynkach. Interes w niezacienianiu działki jest jedynie interesem faktycznym, a nie interesem prawnym. Wskazał też organ, że przepisy ustawy Prawo budowlane oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie zawierają również ograniczeń w wydawaniu pozwolenia na budowę związanych z faktem obniżenia wartości sąsiedniej działki na skutek realizacji inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona postępowania [...] Decyzją z dnia 9 lipca 2018 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podał, że opracowana przez inwestora analiza przesłaniania — rysunek nr [...] (strona nr [...] pzt) nie uwzględnia podstawowego parametru, jakim jest wysokość przesłaniania, powodowana przez projektowany budynek wynosząca 12,70 m, liczona od parapetu okna w najniżej położonym pomieszczeniu mieszkalnym i lokalizacja w odległości 4 metrów od granicy działki nr [...] m. Przy takim usytuowaniu, niemożliwe jest spełnienie warunku § 13 rozporządzenia. Celem wypełnienia § 13 rozporządzenia, odległość między budynkami - projektowanym na działce nr [...] i przewidzianym w przyszłości na działce nr [...] winna wynosić 12,70 m, tym samym konieczne jest odsunięcie projektowanego budynku dodatkowo o 2,35 m od granicy działki nr [...]. Jednocześnie, według organu odwoławczego, w analizowanym stanie faktycznym nie można dokonać zmniejszenia o połowę odległości określonych przepisem § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdyż obszar objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę nie stanowi zabudowy śródmiejskiej, tym samym nie ma zastosowania ust. 4 ww. paragrafu. W ocenie organu odwoławczego, w zakresie spełnienia wymaganego § 60 rozporządzenia czasu nasłonecznienia 3 godzin, przedstawiona analiza nie obrazuje w ogóle zawartego w części opisowej stanowiska o spełnieniu w przedziale czasowym od 12: 00 do 17: 00 tego wymagania - przy czym brak jest wykazania wzajemnego oddziaływania budynków. Nadto organ odwoławczy podniósł, że dla zagospodarowania działki objętej inwestycją brak jest miejsc postojowych stosownie do wskaźnika określonego w decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 25 listopada 2014 r. W decyzji tej ustalono bowiem m. in. w pkt 4 warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w tym w ppkt d wymagania w zakresie lokalizacji miejsc postojowych w granicach własnej działki "w ilości stosownej do planowanego zagospodarowania terenu" oraz przywołując uchwałę z dnia 29 sierpnia 2012 r. Nr [...] Rady Miasta K., którą przyjęty został "Program obsługi parkingowej dla miasta K.", zalecono liczbę miejsc postojowych w ilości 1,2 miejsca postojowego na mieszkanie. Dla przedmiotowego budynku, przy 30 mieszkaniach zaprojektowano 30 miejsc postojowych w garażu podziemnym. Na projekcie zagospodarowania terenu w granicach rezerwy pod [...] K. wskazano jako istniejące 10 miejsc postojowych. Zaprojektowany budynek wraz z infrastrukturą, w tym dojściami, uniemożliwia korzystanie z tych miejsc wobec braku połączenia ich z drogą wewnętrzną - ul. [...]. Zakres wniosku o pozwolenie na budowę nie obejmuje tych 10 miejsc postojowych, ponadto są one zlokalizowane na obszarze wyłączonym z możliwości zabudowy i realizacji trwałych elementów zagospodarowania działki stosownie do uregulowań Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K.. Na powyższe rozstrzygnięcie J. S.. z o.o. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji pomimo, ze rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a to z uwagi na fakt, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący, pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy; w szczególności należycie ocenił zgodność projektu budowlanego z zasadą poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, jak również zgodność projektu z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania w zakresie współczynnika miejsc parkingowych. W decyzji tej wskazany współczynnik miejsc parkingowych stanowił jedynie niewiążące zalecenie projektowe. Ani Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., ani uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta K., nie są aktami prawa miejscowego i tym samym nie mogą stanowić podstawy władczych rozstrzygnięć względem podmiotów stojących poza strukturą organów administracji publicznej, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca podniosła, że na obecnym etapie nie istnieje żadna zabudowa na działce sąsiedniej nr [...], do której można by odnosić rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym inwestora. Zabudowa ta nie przybrała hipotetycznego choćby projektu budowlanego, czy warunków zabudowy, jej kształt jest zatem nieznany. Tylko zaś w przypadku znajomości przynajmniej rodzaju i projektu planowanej zabudowy można należycie zidentyfikować interes prawny osoby trzeciej, gdyż wtedy dopiero ulega on zmaterializowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. Stosownie do art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale nie oznacza to, że istnienie tych przesłanek może być stwierdzone w oderwaniu od istoty rozpoznawanej sprawy i odnośnych norm prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy podał dwie przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji: po pierwsze stwierdził, że inwestor nie wykonał należycie nałożonego nań przez organ I instancji obowiązku w zakresie spełnienia wymogów §§ 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co do prognozowanej na działce nr [...] zabudowy; po drugie stwierdził, że dla zagospodarowania działki brak jest miejsc postojowych stosownie do wskaźnika określonego w decyzji o warunkach zabudowy z 25 listopada 2014 r. Niewątpliwie problem oddziaływania zamierzonej inwestycji na działkę nr [...], a właściwie na jej ewentualną, przyszłą zabudowę, mieści się, – co do zasady – w granicach sprawy o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Jest to przede wszystkim zagadnienie prawne, co do którego zresztą organ I instancji i organ odwoławczy wyrażają zupełnie odmienne zapatrywania, podobnie jak ma to miejsce w przypadku inwestora (skarżącego) i współwłaściciela działki [...] Rzecz w tym, że ocena prawidłowości odległości projektowanego budynku od granicy działki według kryteriów proponowanych przez organ odwoławczy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, i to z aktywnym udziałem inwestora ( o ile oczywiście ten stosowne czynności zechce podjąć). Podobnie rzecz ma się z drugą przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji; określenie i wskazanie odpowiedniej liczby miejsc postojowych to element i projektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego projekt wymaga uzupełnienia tak, aby liczba tych miejsc była zgodna ze wskazaniami decyzji wz. Celem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest więc jej wyjaśnienie ( a w zasadzie umożliwienie inwestorowi wprowadzenie ewentualnych zmian do projektu) w mieszczących się w granicach sprawy zakresach, a które organ odwoławczy uznał za niewyjaśnione w związku z przyjętymi poglądami prawnymi. W tym miejscy raz jeszcze podkreślić należy, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd zatem bada, czy decyzja w pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd zasadniczo nie rozstrzyga kwestii materialnoprawnych, bo te będą przedmiotem analizy przy rozpoznaniu ewentualnej skargi od decyzji merytorycznej. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie skarżący nie może uzyskać oczekiwanego potwierdzenia prawidłowości prezentowanych w skardze poglądów co do braku podstaw do stosowania §§ 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w stosunku do działki niezabudowanej, jak i co do niewiążącego charakteru uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta K. wskazanej w decyzji wz. Z powyższych powodów, na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.