VII SA/Wa 798/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu I. L.-S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018r, Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: [...] WINB ) działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania T. i E. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonywanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że E. i T. D. zamieszkujący w lokalu mieszkalnym nr [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. zwrócili się do PINB [...] z prośbą o przeprowadzenie czynności kontrolnych w sprawie uciążliwości hałasowych odczuwanych w ich lokalu, a spowodowanych robotami budowlanymi wykonanymi w lokalu nr [...] w/w budynku. W związku z powyższym w dniu 28.04.2017r. uprawniony przedstawiciel PINB [...] dokonał oględzin, w wyniku których ustalono, iż właściciel lokalu nr [...] przeprowadził remont lokalu obejmujący wymianę podłóg i malowanie ścian. W trakcie kontroli w lokalu nr [...] stwierdzono wyraźnie słyszalną rozmowę prowadzoną w lokalu nr [...]. Przedmiotowe prace budowlane zostały zrealizowane bez uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podczas kontroli nie przedstawiono dokumentów dotyczących wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Ponieważ przeprowadzone przez przedstawiciela organu powiatowego oględziny nie dały pełnej możliwości oceny prawidłowości realizacji w/w robót budowlanych, PINB [...] korzystając z dyspozycji art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydał w dniu [...].07.2017r. postanowienie Nr [...], którym zobowiązał właścicielkę lokalu nr [...] I. L.-S. do sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych związanych z remontem podłogi w lokalu uwzględniającej wszystkie warstwy podłogowe w przedmiotowym lokalu oraz wysokość poszczególnych pomieszczeń, pod względem prawidłowości ich wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zgodność z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto pismem z dnia 19.07.2017r. PINB [...] zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie robot budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. W dniu 30.11.2017r. do PINB [...] wpłynęła ostatecznie uzupełniona ocena techniczna wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. sporządzona przez mgr. inż. J. O., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w tym przedłożonej oceny technicznej, PINB [...] stwierdził, iż brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie i decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2018r. umorzył postępowanie administracyjne. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu wnieśli E. i T. D.. Rozpatrując ponownie sprawę [...] WINB stwierdził, że organ I instancji słusznie nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia oceny technicznej robót budowlanych związanych z remontem podłogi w lokalu mieszkalnym nr [...] uwzględniającej wszystkie warstwy podłogowe w przedmiotowym lokalu oraz wysokość poszczególnych pomieszczeń, pod względem prawidłowości ich wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zgodność z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W toku postępowania przed organem powiatowym przedłożona została do akt sprawy opinia techniczna wykonanych robót budowlanych związanych z wykonanym remontem w lokalu mieszkalnym nr [...] sporządzona przez uprawnioną osobę jednakże w części opracowania zatytułowanej "Ocena techniczna wykonanych prac" znajduje się zapis autora, że "Zgodnie z oświadczeniem użytkownika lokalu wykonany remont obejmował wykonanie tylko nowej posadzki w lokalu poprzez usunięcie mozaiki drewnianej oraz ułożenie posadzki z desek dębowych na pióro- wpust. Deski zostały zamocowane do istniejącej drewnianej podłogi ślepej(...). W wyniku przeprowadzonej analizy można stwierdzić, iż remont w postaci wymiany wierzchniej warstwy posadzki poprzez zastosowanie desek dębowych w miejsce istniejącej mozaiki brzozowej nie pogorszył warunków izolacji akustycznej. Prace posadzkowe zostały wykonane w sposób zgodny z obowiązującymi warunkami technicznymi, jakość wykonanej posadzki jest dobra, wykonana posadzka o wysokim standardzie użytkowym. W wyniku wymiany posadzki nie, zmniejszono wysokości pomieszczeń, wysokość pozostaje na tym samym poziomie jak została zaprojektowana w zatwierdzonym projekcie budowlanym " (pkt III str. 7 i 8). Zdaniem organu odwoławczego z opinii tej wynika, że osoba ją sporządzająca dokonała oceny zakresu wykonanych prac związanych z wymianą podłogi wyłącznie na podstawie oświadczenia użytkownika lokalu, a nie na podstawie własnych ustaleń. Wobec powyższego i wnioski końcowe, w których autor opinii wskazuje że "w wyniku wykonywanych prac remontowych polegających na wymianie istniejącej posadzki nie pogorszyło istniejącego poziomu izolacji akustycznej stropu. Prace posadzkowe wykonano zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w -Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...)" (pkt IV str. 8) opierają się w znacznej części na wiedzy pozyskanej od użytkownika lokalu, a nie w oparciu o ustalenia autora. Jakkolwiek zrozumiałym jest, że autor opracowania swoją wiedzę czerpał też od użytkownika lokalu to niemniej jednak nie może ona zdaniem organu odwoławczego stanowić samoistnej podstawy orzeczenia, powinna być poparta/zweryfikowana własnymi ustaleniami autora. Wprawdzie w pkt II oceny zatytułowanej "opis szczegółowy" autor zamieścił opis elementów posadzki wykonany na podstawie przeprowadzonej odkrywki oraz informacji pozyskanej od użytkowania lokalu, to poczynione ustalenia zdają się być rozbieżne z oświadczeniem kierownika budowy budynku w którym znajduje się lokal [...] W. G. i zastępcy kierownika budowy M. I.z dnia 28.06.2017r. Z treści powyższego oświadczenia wynika, że "w lokalach mieszkalnych, w tym także w lokalu nr [...], w budynku [...] przy ul W. w W., zgodnie z projektem zamiennym, wykonane zostały podkłady podłogowe pływające tj.: warstwa szlichty cementowej na izolacji akustycznej z izogumu. Warstwa izogumu w pełni oddziela je od stropów i ścian, izolując pomieszczenia znajdujące się poniżej od dźwięków uderzeniowych oraz powietrznych." Natomiast z ustaleń poczynionych prze autora oceny technicznej wynika, że w trakcie odkrywki nie stwierdzono istnienia warstwy izogumu oraz podkładów podłogowych pływających. Autor wymienia strop gęsto żebrowy, a następnie izolację styropianową, ruszt drewniany i ślepą podłogę i posadzkę W związku z powyższym w ocenie [...] WINB przedłożona ocena techniczna nie spełnia wymogów postanowienia Nr [...] i nie udziela w sposób niebudzący wątpliwości odpowiedzi na pytanie z jakich warstw składa się podłoga w lokalu nr [...], w tym też, czy obecne warstwy odpowiadają warstwom zastosowanym pierwotnie w budynku. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący już w piśmie z dnia 06.02.2017r. skierowanym do organu powiatowego podnosili, że w trakcie robót remontowych w lokalu nr [...] mogło dojść do usunięcia warstw wygłuszających, które nie zostały odtworzone w trakcie układania nowej podłogi. Stanowisko to podtrzymują skarżący w treści odwołania, w którym wskazują wprost, że "w czasie tego remontu dokonano zerwania klepki i jednocześnie szlichty cementowej na izolacji akustycznej z izogumu. W trakcie tego remontu usuwane warstwy podłogi były zwarte razem z izolacją akustyczna i wrzucane do kontenera". W ocenie [...] WINB dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy niezbędnym jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości czy w trakcie prowadzonych robót remontowych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. w trakcie wymiany podłogi doszło do ingerencji w konstrukcję stropu, a jeżeli tak to w jakim zakresie i czy miała wpływ na prawidłowe wygłuszenie stropu. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygniecie powyższej kwestii. W ocenie organu odwoławczego dopiero jednoznaczne ustalenie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czy w doszło do ingerencji w strop między lokalami nr [...] i [...] pozwoli na podjęcie stosownych działań w ramach posiadanych przez organ powiatowy kompetencji, natomiast w sytuacji kiedy ustalone zostanie, że ingerencji tej nie było będzie to stanowiło przesłankę do umorzenia przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 105 § 1 Kpa. Dokonanie przez [...] WINB ustaleń w w/w zakresie przekracza art. 136 Kpa, gdyż stanowiłoby to przeprowadzenie postępowania dowodowego za organ I instancji, a nie jego uzupełnienie. Powyższa kwestia jako istotna dla sprawy została całkowicie pominięta przez PINB [...], zaś zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy w kwestii niebędącej przedmiotem rozważania decyzji organu I instancji (oraz w razie takiej potrzeby nałożenie obowiązków, wydanych w oparciu o inne przepisy prawa) naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Bezwzględną zasadą jest bowiem rozpatrywanie przez organ odwoławczy sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym co organ I instancji. Mając na uwadze powyższe ustalenia [...] WINB stwierdził, że umorzenie postępowania było co najmniej przedwczesne, dlatego też należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniosła I. L.-S. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, iż wadliwie zakwestionował przedstawioną ocenę techniczną która została sporządzona po przeprowadzonej wizji w lokalu skarżącej połączonej ze stosownymi pomiarami oraz odkrywką warstw posadzkowych. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ ją wydający nie obdarzył wiarygodnością przedstawionej przez skarżącą oceny technicznej, bowiem jej treść nie korespondowała z oświadczeniem kierownika budowy, które znajdowało się w aktach sprawy. Skarżąca podkreśliła, że dokument ten został złożony do akt przez E. i T. D., będąc zapewne wcześniej przygotowanym na ich żądanie wyłącznie na potrzeby niniejszej sprawy. Przede wszystkim jednak treść tego dokumentu nie ma jakiegokolwiek odzwierciedlenia w dokumentacji technicznej oraz stanie faktycznym, potwierdzonym dokonaną odkrywką warstw posadzkowych. Co istotne, projekt zamienny, o którym mowa w tym dokumencie nie został nigdy przedstawiony przez Spółdzielnię, a przecież, gdyby rzeczywiście istniał, musiałby być załączony do dokumentacji technicznej budynku, o której przekazanie wnosił autor oceny technicznej. Zdaniem skarżącej podczas tego remontu nie doszło do ingerencji w jakiekolwiek inne warstwy podłogi, w szczególności w strop między piętrami budynku. Nie były również absolutnie zrywane żadne elementy izolacji akustycznej. Skarżąca podniosła, iż cały budynek przy ulicy W. został bardzo źle wyciszony i jego akustyka pozostawia bardzo wiele do życzenia. Potwierdzeniem tego jest znajdujący się w aktach sprawy protokół oględzin z dnia 28 kwietnia 2017 roku, w którym co prawda wskazano, że w lokalu nr [...] słyszalna jest rozmowa prowadzona w lokalu nr [...], lecz jednocześnie stwierdzono, iż w lokalu nr [...] słychać odgłos odkurzacza pracującego dwie kondygnacje wyżej, w lokalu nr [...]. W protokole tym zaznaczono, że okoliczności te mogą świadczyć o nieprawidłowościach w akustyce całego budynku. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] WINB z dnia [...] marca 2018r, Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że żadne inne wady postępowania, ani wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, z jakich warstw składała się podłoga w lokalu nr [...] należącym do skarżącej i czy obecne warstwy istniejące po wykonanym remoncie odpowiadają warstwom zastosowanym pierwotnie w budynku. E. i T. D. zamieszkujący w lokalu mieszkalnym nr [...] już w piśmie z dnia 06.02.2017r. skierowanym do organu powiatowego podnosili, że w trakcie robót remontowych w lokalu nr [...] mogło dojść do usunięcia warstw wygłuszających, które nie zostały odtworzone w trakcie układania nowej podłogi. Zarzucali, że skarżąca podczas remontu dokonała zerwania klepki i jednocześnie szlichty cementowej na izolacji akustycznej z izogumu. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia 28 czerwca 2017r złożone przez kierownika budowy budynku w którym znajduje się lokal [...] W. G. i zastępcę kierownika budowy M. I. Z oświadczenia tego wynika, że "w lokalach mieszkalnych, w tym także w lokalu nr [...], w budynku [...] przy ul W. w W., zgodnie z projektem zamiennym, wykonane zostały podkłady podłogowe pływające tj.: warstwa szlichty cementowej na izolacji akustycznej z izogumu. Warstwa izogumu w pełni oddzielała je od stropów i ścian, izolując pomieszczenia znajdujące się poniżej od dźwięków uderzeniowych oraz powietrznych." Natomiast z ustaleń poczynionych przez autora oceny technicznej wynika, że w trakcie odkrywki nie stwierdzono istnienia warstwy izogumu oraz podkładów podłogowych pływających. Autor wymienia strop gęsto żebrowy, a następnie izolację styropianową, ruszt drewniany i ślepą podłogę i posadzkę W związku z powyższym należy podzielić stanowisko [...] WINB z którego wynika, iż przedłożona ocena techniczna nie wyjaśnia, czy obecne warstwy odpowiadają warstwom zastosowanym pierwotnie w budynku i czy w trakcie wymiany podłogi doszło do ingerencji w konstrukcję stropu, a jeżeli tak to w jakim zakresie i czy miała wpływ na prawidłowe wygłuszenie stropu. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie powyższej kwestii jako istotnej dla sprawy, która została całkowicie pominięta przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał również organowi pierwszej instancji, iż w zależności od dokonanych ustaleń winien wydać stosowne rozstrzygnięcie, a umorzenie prowadzonego postępowania może nastąpić tylko wtedy gdy ustalony zostanie brak ingerencji w konstrukcję stropu. Konieczność przeprowadzenia wskazanego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego wykracza poza zakres kompetencji organu odwoławczego wynikający z art. 136 § 1 kpa. W ocenie Sądu działanie organu odwoławczego nie narusza 138 § 2 k.p.a. dlatego skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.