III SA/Wr 1267/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Katarzyna Borońska, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Zaskarżoną (opisaną w sentencji wyroku) decyzją - po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej: strona, skarżący) - Dyrektor Izby Celnej we W. (dalej: Dyrektor IC) nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. (dalej: Naczelnik UC) z [...] r. (nr [...]), odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z [...] r. (nr [...]), wymierzającej karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 245 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm. - dalej: O.p.). Z akt sprawy wynika, że po przeprowadzeniu kontroli w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540 ze zm. - dalej: u.g.h.) oraz postępowania administracyjnego - działając na podstawie art. 89 u.g.h. - Naczelnik UC wydał decyzję z [...] r., mocą której wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu urządzania gier na automacie [...] poza kasynem gry. W związku z wniesieniem odwołania z uchybieniem terminu, decyzja ta stała się ostateczna. We wniosku z [...] r., działając na podstawie art. 243 § 1 w zw. z art. 240 § 1 pkt 11 i art. 241 § 2 pkt 2 O.p., strona zawnioskowała o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Uzasadniała, że - 17 sierpnia 2015 r. - w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej opublikowano orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 11 czerwca 2015 r. (sprawa C-98/14), w świetle którego krajowe przepisy ustawowe, które zakazują użytkowania automatów do gier poza kasynami gry, stanowią "przepisy techniczne", których projekty winny być przedmiotem powiadomienia przewidzianego w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm. - dalej: dyrektywa notyfikacyjna). Innymi słowy, w/w wyrok TSUE - w ocenie strony - ma wpływ na treść wydanej w jej sprawie decyzji ostatecznej a przez to stanowi - na mocy art. 240 § 1 pkt 11 O.p. - podstawę do wznowienia postępowania. Naczelnik UC wznowił postępowanie. W jego trakcie, strona - powołując się na przepisy unijne traktujące o obowiązku notyfikacji - wskazała na niemożność nakładania na jednostkę kar za urządzanie gier poza kasynem gry na podstawie nienotyfikowanego przepisu, tj. art. 14 ust. 1 u.g.h., co - w opinii strony - jasno wynika z wykładni TSUE. Dodatkowo strona zauważyła, że jej stanowisko znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 17 września 2015 r. (II GSK 1296/15), w którym NSA stwierdził jednoznacznie, że - przewidująca nakładanie kar - norma art. 89 w zw. z art. 14 u.g.h., ze względu na brak notyfikacji, jest bezskuteczna i - z uwagi na nadrzędność prawa unijnego - nie może być stosowana. Po przeprowadzeniu postępowania - decyzją z [...] r. - Naczelnik UC odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] r. W odwołaniu, strona zarzuciła naruszenie art. 240 § 1 pkt 11 O.p. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Dyrektor IC nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję Naczelnika UC. Uzasadniając, pierwotnie powołał i poddał interpretacji art. 240 § 1 pkt 11 i art. 245 § 1 pkt 2 O.p. Zdaniem Dyrektora IC, w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 240 § 1 pkt 11 O.p. Według niego, przywołany przez stronę wyrok TSUE nie przesądza, że art. 89 ust. 1 pkt 2 polskiej u.g.h. - na skutek braku notyfikacji - jest nieskuteczny i że organy celne winny odmówić jego zastosowania. W opinii Dyrektora IC, nie można przyjmować, że ów wyrok ma wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji ostatecznej. W obszernym uzasadnieniu, Dyrektor IC odniósł się m.in. do wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 11 marca 2015 r. (P 4/14), traktującego o skutkach braku notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych i związaniu wyrokami TSUE. Podkreślił, że powołany przez stronę wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r. (sprawa C-98/14) zapadł w sprawie, w której pytanie prejudycjalne zadał sąd węgierski i że to ten sąd był zobowiązany zastosować w konkretnej sprawie przepisy unijne w znaczeniu nadanym im w tym wyroku. Wskazał, że w w/w wyroku TSUE nie dokonywał wykładni przepisów polskiej u.g.h., stąd zakres związania tym wyrokiem winien być ograniczony wyłącznie do wykładni art. 1 pkt 11 dyrektywy notyfikacyjnej. Informował, że w wyroku tym nie zawarto wniosków, które generalizowałyby skutki nienotyfikowania przepisów technicznych, w tym zawartych w u.g.h. Co do podstawy prawnej, w oparciu o którą wydano decyzję ostateczną i której wzruszenia domaga się strona, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., Dyrektor IC zauważył, że prawidłowość jej stosowania przy nakładaniu kar potwierdził NSA w licznych wyrokach (Dyrektor IC powołał konkretne orzeczenia), przesądzając tę kwestię w uchwale z 16 maja 2016 r. (II GPS 1/16). W skardze, strona zaskarżyła decyzję Dyrektora IC w całości. Zarzuciła jej naruszenie art. 240 § 1 pkt 11 O.p. przez błędne uznanie, że przywołane przez nią we wniosku orzeczenie TSUE nie może być wykorzystane dla wyciągnięcia konkluzji co do statusu przepisów u.g.h., a w konsekwencji stanowić ustawowej przesłanki wznowienia postępowania. Tak stawiając zarzuty, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając, strona podniosła, że - stanowiący podstawę jej wniosku - wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r. (sprawa C-98/14) winien wywołać skutek odmienny niż wynikający z decyzji Dyrektora IC. Dowodziła, że wyrok ten ma zastosowanie przy ocenie statusu przepisów u.g.h. Wskazała na pierwszeństwo prawa unijnego przed ustawami krajowymi oraz na konieczność respektowania orzeczeń TSUE (ich mocy prawnej). Odwołała się do wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. (w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 /Fortuna i in./) traktującego - jej zdaniem jednoznacznie - o technicznym charakterze art. 14 ust. 1 u.g.h. Odnośnie powołanego we wniosku wznowieniowym wyroku C-98/14, strona wyłożyła, że mimo iż dotyczy on innego państwa (Węgier), to jednak odnosi się do analogicznych regulacji prawnych. Stwierdziła, że z w/w wyroku wynika generalny wniosek, mianowicie, że krajowe przepisy ustawowe, które zakazują użytkowania automatów do gier poza kasynami, stanowią "przepisy techniczne", których projekty winny być przedmiotem powiadomienia przewidzianego w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy notyfikacyjnej. Wyraziła stanowisko, że - biorąc pod uwagę fakt identyczności treści ustawy węgierskiej z brzmieniem polskiej u.g.h. i mając na uwadze moc wykładni orzeczenia TSUE - węgierskie i polskie przepisy trzeba interpretować tak samo. Zatem, także art. 14 u.g.h. stanowi przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy notyfikacyjnej, który należało notyfikować Komisji. Zdaniem strony, skutkiem braku notyfikacji tego przepisu jest niemożność jego zastosowania wobec jednostki, co wynika z dorobku orzecznictwa TSUE. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IC wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. Skarga okazała się nieuzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Na wstępie Sąd zauważa, że w tożsamej - co w niniejszej sprawie - kwestii wypowiedział się już tutejszy Sąd w wyroku z 2 grudnia 2016 r. (III SA/Wr 579/16, dostępny: CBOSA). Stanowisko zaprezentowane w tym wyroku Sąd w składzie orzekającym obecnie w pełni podziela i przyjmuje za własne. Tezy i twierdzenia tego wyroku, jako szczególnie trafne, zostaną powołane niżej. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu wznowieniowym, które to postępowanie ma charakter nadzwyczajny, odrębny od postępowania zwykłego, zakończonego decyzją ostateczną. Tryb ten stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 128 O.p. i ma na celu kontrolę prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła ta decyzja, dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 240 § 1 O.p. Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia postępowania, związanych z kwalifikowaną wadliwością postępowania i otwierających możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść decyzji i w konsekwencji wyeliminowanie wadliwego rozstrzygnięcia. W swoim wniosku, strona powołała się na podstawę wznowieniową z art. 240 § 1 pkt 11 O.p., tj. orzeczenie TSUE mające - jej zdaniem - wpływ na treść wydanej decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje tylko na żądanie strony, wniesione w terminie miesiąca od dnia publikacji sentencji orzeczenia TSUE w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (art. 241 § 2 pkt 2 O.p.). W myśl art. 243 O.p., w razie dopuszczalności wznowienia postępowania, tj. istnienia decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę, wszczęcie trybu wznowieniowego wymaga wydania przez właściwy organ postanowienia (§ 1), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2), natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3). Ustawa procesowa określa także sposoby (rodzaje) rozstrzygnięć, jakie kończą to postępowanie (art. 245 § 1 O.p.). W świetle powołanych regulacji, organ jest zobowiązany - przed wszczęciem postępowania wznowieniowego - zbadać dopuszczalność jego prowadzenia (przesłanki podmiotowe i przedmiotowe wznowienia). Badanie to obejmuje kwestie: czy wniosek złożyła osoba posiadająca przymiot strony, czy dotyczy on sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wniosek złożono w ustawowym terminie, czy wnioskodawca wskazał podstawę wznowienia. Na etapie wstępnej oceny wniosku organ nie bada natomiast, czy wystąpiły przesłanki wymienione w art. 240 § 1 O.p. Jako oczywiste należy także przyjąć, że na tym etapie orzeczenie TSUE traktowane jest tylko jako wymóg formalny wniosku wskazania podstawy wznowienia (por. wyrok NSA z 15 marca 2016 r., II GSK 2333/14, dostępny: j/w). O ile zatem organ nie stwierdzi niedopełnienia opisanych wyżej przesłanek wznowieniowych, co skutkowałoby niedopuszczalnością wznowienia postępowania i koniecznością wydania orzeczenia o odmowie jego wszczęcia, w dalszej kolejności organ przystępuje do oceny, czy powołana we wniosku podstawa wznowieniowa faktycznie wystąpiła. Dopiero bowiem potwierdzenie spełnienia się jednej z przesłanek z art. 240 § 1 O.p. otwiera drogę do ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie merytorycznym i dokonania oceny, czy potwierdzona podstawa wznowieniowa powinna prowadzić do uchylenia decyzji ostatecznej i wydania odmiennego rozstrzygnięcia (art. 245 § 1 pkt 1 O.p). W sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że mimo powołania się we wniosku na określoną podstawę wznowieniową, faktycznie nie wystąpiła ona w sprawie, wydaje decyzję o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 245 § 1 pkt 2 O.p.). Ponadto, zgodnie z art. 245 § 1 pkt 3 O.p., organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej także w przypadku stwierdzenia spełnienia podstawy wznowieniowej, o ile w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak, jak decyzja dotychczasowa (ppkt a) albo wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 68 lub art. 70 O.p (ppkt b). W rozpoznawanej sprawie nie było wątpliwości co do spełnienia przez stronę przedmiotowych i podmiotowych przesłanek warunkujących wznowienie postępowania. W swoim wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika UC z [...] r., strona powołała się na podstawę wznowieniową, o jakiej mowa w art. 240 § 1 pkt 11 O.p., wskazując na wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r. (w sprawie C-98/14 - Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft i inni p-ko Magyar Állam (Dz.U.UE C z dnia 17 sierpnia 2015 r.; 2015/C 270/11). Zgodnie z art. 240 § 1 pkt 11 O.p., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli orzeczenie TSUE ma wpływ na treść wydanej decyzji. Powyższe stanowi podstawę do wznowienia postępowania nie w sprawie, w której sąd wystąpił z pytaniem prejudycjalnym, ale w przypadkach, w których orzeczenie TSUE, choć wydane w innej sprawie, ma wpływ na treść decyzji, tj. dotyczy tożsamej podstawy prawa unijnego (europejskiego), która była podstawą rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., I FSK 1655/07, dostępny: j/w). W orzecznictwie przyjmuje się, że wpływ orzeczenia TSUE na decyzję podatkową - w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 11 O.p. - zachodzi wówczas, gdy orzeczenie to oddziałuje na nią w sposób na tyle istotny, że wymusza odmienne rozstrzygnięcie sprawy podatkowej od przyjętego w decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r., I FSK 1843/14, dostępny: j/w). W piśmiennictwie wskazuje się, że wyrok TSUE musi mieć wpływ bezpośredni lub chociażby pośredni na polskie przepisy stanowiące podstawę wydanej decyzji (por. B. Dauter, Komentarz do art. 240 O.p., Lex 2016). Poddając kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd zgadza się z organami celnymi co do tego, że nie można dopatrzeć się - co najmniej pośredniego - wpływu wyroku TSUE, wydanego w sprawie C-98/14, na decyzję ostateczną z [...] r. i na przepisy prawa krajowego, które były podstawą wydania decyzji kwestionowanej przez stronę, tj. w szczególności art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko (także argumentację) Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego (dalej: WSA) w Poznaniu, zawarte w wyroku z 25 października 2016 r. (III SA/Po 439/16, dostępny: j/w). Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że - w myśl art. 14 ust. 1 u.g.h - urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Natomiast - zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. - karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Wysokość kary pieniężnej wynosi 12.000 zł od każdego automatu (ust. 2 pkt 2). Przywołany przez stronę we wniosku o wznowienie, jako podstawa wznowienia, wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., wydany w sprawie C-98/14, dotyczy nowelizacji węgierskiej ustawy o organizacji gier losowych. Trybunał orzekł w nim, że: (pkt 1) przepisy krajowe, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które nie przewidując okresu przejściowego, pięciokrotnie podwyższają kwotę zryczałtowanego podatku podlegającego zapłacie od użytkowania automatów do gier w salonach gier, a ponadto ustanawiają podatek proporcjonalny podlegający zapłacie od tej samej działalności, stanowią ograniczenie swobodnego świadczenia usług zagwarantowanego w art. 56 TFUE, w zakresie, w jakim mogą wstrzymać, ograniczyć lub uczynić mniej atrakcyjnym swobodne świadczenie usług polegające na użytkowaniu automatów do gier w salonach gier na Węgrzech, czego ustalenie należy do Sądu odsyłającego; (pkt 2) przepisy krajowe, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które nie przewidują ani okresu przejściowego, ani odszkodowania dla prowadzących salony gier poza kasynami, stanowią ograniczenie swobodnego świadczenia usług, zagwarantowanego w art. 56 TFUE. W pkt 3 TSUE wskazał, że ograniczenia swobodnego przepływu usług mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego tylko w zakresie, w jakim Sąd krajowy, po dokonaniu ogólnej oceny okoliczności przyjęcia i wejścia w życie tych przepisów, stwierdzi że: - rzeczywiście spełniają one przede wszystkim cele dotyczące ochrony konsumentów przed uzależnieniem od gry i zapobiegania przestępczości i oszustwom związanym z grami losowymi; - spełniają one te cele w sposób spójny i systematyczny; - spełniają one wymogi wynikające z ogólnych zasad prawa UE, a w szczególności z zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań a także prawa własności. W pkt 4 TSUE orzekł, że art. 1 pkt 11 dyrektywy notyfikacyjnej z dnia 22 czerwca 1998 r., zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że: - krajowe przepisy ustawodawcze, które pięciokrotnie podwyższają kwotę zryczałtowanego podatku podlegającego zapłacie od użytkowania automatów do gier w salonach gier, a ponadto ustanawiają podatek proporcjonalny podlegający zapłacie od tej samej działalności, nie stanowią "przepisów technicznych" w rozumieniu tego przepisu, oraz że - krajowe przepisy ustawodawcze, które zakazują użytkowania automatów do gier poza kasynami, stanowią "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, których projekty powinny być przedmiotem powiadomienia przewidzianego w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy. Na gruncie polskim, dopuszczalność wymierzenia kar na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. budziła w orzecznictwie istotne wątpliwości w świetle wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. (w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 - Fortuna i inni). Trybunał orzekł wówczas, że art. 1 pkt 11 dyrektywy notyfikacyjnej z dnia 22 czerwca 1998 r. należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy u.g.h. (z dnia 19 listopada 2009 r.), które mogą powodować ograniczenie, a nawet uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy w/w dyrektywy, w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia TSUE pozostawił jednak sądowi krajowemu. Kwestię dopuszczalności wymierzenia kar na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. rozstrzygnął NSA - w składzie 7 sędziów - w uchwale z 16 maja 2016 r. (II GPS 1/16, dostępna: j/w). Stwierdził mianowicie, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy notyfikacyjnej 98/34/WE, którego projekt winien być przekazany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i że może on stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.g.h. Przesądził także, że dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie i jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r. także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W uzasadnieniu uchwały, którego argumenty skład orzekający w sprawie w pełni podziela, NSA - przywołując przepisy dyrektywy notyfikacyjnej 98/34/WE a także treść wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 - podniósł, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. - sam w sobie - nie kwalifikuje się do żadnej z grup przepisów technicznych, o których mowa w w/w dyrektywie. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie ustanawia żadnych warunków determinujących w sposób istotny nie dość, że skład, to przede wszystkim właściwości lub sprzedaż produktu. Określony tym przepisem sposób prowadzenia działalności przez podmioty urządzające gry jest obojętny z punktu widzenia występowania istotnego wpływu na właściwości lub sprzedaż produktu (automatu do gier) wykorzystywanego do urządzania na nim gier hazardowych, i to zarówno tych, o których mowa w art. 2 ust. 3 i ust. 5, jak i tych wymienionych w ust. 3 art. 129 u.g.h. (pkt 4.3 uzasadnienia). Dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, opisanego w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i stosowalności tego przepisu w sprawach o nałożenie kary pieniężnej nie ma znaczenia techniczny - w rozumieniu dyrektywy notyfikacyjnej i przywoływanego wyroku TSUE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy i okoliczność nieprzekazania projektu tego przepisu Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy. Zdaniem NSA, nie można uznać, art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pozostaje w tego rodzaju (funkcjonalnym) związku z technicznym przepisem art. 14 tej ustawy, który to związek, zawsze i bezwarunkowo, a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych, uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry (pkt 5.5. uzasadnienia). Opis relacji istniejącej między przepisami art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., a w konsekwencji ocena charakteru tej relacji, nie może nie uwzględniać normatywnej treści art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i celu ustanowienia regulacji zawartej w tym przepisie, a tym samym również jego funkcji, które ocenić należy jako samoistne. Ustanawiając sankcję za naruszenie art. 14 ust. 1 u.g.h. w postaci administracyjnej kary pieniężnej - przy jednoczesnym ustanowieniu kary grzywny za przestępstwo lub wykroczenie skarbowe - ustawodawca założył tym samym, że stanowi ona instrument służący właściwej realizacji deklarowanych do osiągnięcia celów, pozostaje w racjonalnym związku z tymi celami i jest konieczna do ich osiągnięcia. Sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej stanowi więc dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który z kolei należałoby rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną (pkt 5.7 uzasadnienia). Funkcje art. 89 ust 1 pkt 2 u.g.h. nie wyrażają się w represji i odwecie, jako reakcji na ich naruszenie, lecz samoistnie zmierzają do restytucji niepobranych należności i podatku od gier i kompensowania strat budżetu Państwa poniesionych w związku z nielegalnym urządzaniem gier hazardowych na automatach. Potwierdzeniem tego stanowiska jest - w ocenie NSA - wyrok TK z 21 października 2015 r. (w sprawie P 32/12), w którym Trybunał wskazał, że - określona w art. 89 u.g.h. - kara pieniężna spełnia cechy charakteryzujące administracyjną karę pieniężną, albowiem kara ta jest wymierzana za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, a zatem za naruszenie nakazu ustawowego urządzania gier na automatach wyłącznie w kasynach gry (art. 14 ust. 1 u.g.h.); wystarczy więc stwierdzenie naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 14 ust. 1 u.g.h. Omówiona uchwała NSA jest - na mocy art. 269 § 1 u.p.p.s.a. - o tyle wiążąca dla każdego składu orzekającego sądu administracyjnego, że można od niej odstąpić jedynie pod warunkiem przedstawienia składowi rozszerzonemu sędziów NSA zagadnienia prawnego wynikającego z jej treści do ponownego rozważenia oraz pod warunkiem podjęcia przez powyższy skład nowej uchwały zawierającej odmienne stanowisko prawne. Niezależnie od powyższego podkreślić jednak trzeba, że w powołanym wyroku w sprawie C-98/14, TSUE nie dokonał wykładni przepisów prawa wspólnotowego odmiennie od dotychczasowej linii orzeczniczej, w tym prezentowanej w powołanych wyrokach zapadłych w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, które to stanowisko było brane pod uwagę przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz było przedmiotem rozważań składu siedmiu sędziów NSA wydających uchwałę z 16 maja 2016 r. (II GPS 1/16). Nie można zatem mówić o takim wyroku, w którym TSUE dokonał wykładni przepisów wspólnotowych w sposób, który mógłby wpłynąć na treść decyzji. Wyrok TSUE w sprawie C-98/14 zapadł na tle odmiennych uregulowań ustawy węgierskiej, której przepisy nie przewidywały żadnego okresu przejściowego. Ustawa zakazująca (na Węgrzech) użytkowania automatów do gier poza kasynami weszła w życie dzień po jej publikacji, zaś polska ustawa ponad miesiąc po jej uchwaleniu. Ustawodawca polski nie nakazał ponadto całkowitego zaprzestania urządzania gier na automatach w salonach gier, czy w punktach gier na automatach o niskich wygranych, co wynika z art. 129 ust. 1 u.g.h. Zgodnie z jego treścią, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych i gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. TSUE, w wyroku z 19 lipca 2012 r. (w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11) stwierdził, że przepis ten pozwalał na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów po dniu wejścia w życie u.g.h. i takich przepisów przejściowych nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych (pkt 33 i 34 wyroku). Przepisy przejściowe polskiej ustawy, w odróżnieniu od rozwiązań przyjętych na Węgrzech, pozwalały więc na pełne wykorzystanie zezwoleń na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych (pod warunkiem działania w tym zakresie w zgodzie z dotychczasowymi przepisami). Podkreślić także trzeba, że - zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem - prowadzenie danego rodzaju działalności reglamentowanej nie kreuje i nie może kreować po stronie podmiotu dysponującego zezwoleniem w tym zakresie prawa do prowadzenia tejże działalności bez żadnych ograniczeń w czasie. W szczególnej dziedzinie, jaką jest organizacja gier losowych, organy krajowe dysponują swobodnym uznaniem wystarczającym do ustalenia wymogów, z jakimi związana jest ochrona konsumenta oraz porządku społecznego i - o ile warunki ustanowione przez orzecznictwo TSUE są spełnione - do każdego państwa członkowskiego należy dokonanie oceny, czy w kontekście założonych przez nie zgodnych z prawem celów konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz działalności w zakresie gier i zakładów, czy też wyłącznie jej ograniczenie i ustanowienie w tym celu mniej lub bardziej ścisłych zasad kontroli (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r., II FSK 380/12, dostępny: j/w). W pkt 3 sentencji wyroku w sprawie C-98/14, TSUE stwierdził, że ograniczenia swobodnego przepływu usług mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego (ocena sądu krajowego). W świetle powyższego, ocenić należy, że organ celny prawidłowo nie stwierdził zaistnienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 240 § 1 pkt 11 O.p, co stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z [...] r., zgodnie z art. 245 § 1 pkt 2 O.p. Wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., wydany w sprawie C-98/14, nie zawiera bowiem interpretacji przepisów wspólnotowych, które były podstawą wydania decyzji ostatecznej oraz nie dokonuje odmiennej wykładni regulacji dyrektywy notyfikacyjnej, w zakresie, który można powiązać ze stosowanymi w niniejszej sprawie przepisami krajowymi. Tym samym, nie ma on wpływu na treść kwestionowanej decyzji ostatecznej, w takim stopniu, który wymuszałby odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Z tych wszystkich względów - stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. - skargę należało oddalić w całości i orzec jak w sentencji wyroku.