I SA/Ke 167/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W.K.Sp. z o. o. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Z.w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej Dyrektor) decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] określił Wodociągom K. Sp. z o.o. w K., na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2008 r. nr [...] za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 23 269,00 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia komunalnego w K. – D. składającego się z trzech studni zasadniczych nr F-il, B-ll i B-I oraz studni awaryjnej F-L. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że informacją roczną z 2 marca 2018 r., nr [...], Dyrektor ustalił spółce na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 12 marca 2008 r. opłatę stałą w wysokości 23 269,00 zł, za okres od 1 stycznia 2018. r. do 31 grudnia 2018 r. Spółka na podstawie art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne [(Dz.U. poz. 1566), dalej: ustawa p.w. lub Prawo wodne] złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych z ujęcia komunalnego w K. – D., ustaloną w informacji rocznej. Dyrektor wyjaśnił, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Do obliczenia wysokości opłaty stałej należało zatem wziąć pod uwagę maksymalną ilość wód podziemnych, które mogą być pobrane zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, co pozwoli określić maksymalną presję na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu. Zdaniem Dyrektora, opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych. Dlatego też jednostki poboru wody występujące w pozwoleniu wodnoprawnym przeliczane są na m3/s, a następnie wybierana jest spośród nich wartość najwyższa jako maksymalna gotowość środowiska na usługę wodną. Opłata stała za korzystanie z usług wodnych ma bowiem charakter swoistego rodzaju "abonamentu" i nie ma żadnego związku z rzeczywistym poborem wody, wynika bowiem z danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wobec powyższego opłatę stałą obliczono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 459,0 m3/h, po przeliczeniu 0.1275 m3/s. Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciła błędną interpretację zastosowanych przepisów prawa materialnego i przyjęcie jako podstawy do wyliczenia opłat wartość wynikającą z "Q max godz." przeliczonego na m3/s, co skutkuje naliczeniem rocznej opłaty stałej dla poboru wody w ilościach przekraczających ilości określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wykorzystane w decyzji określenia takie jak np.: "maksymalna presja na środowisko wodne", "gotowość środowiska wodnego", czy zapis, że "opłata stała ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych" nie mają odzwierciedlenia ani w rozdziale 2, tj. objaśnienia określeń ustawowych (art.16 ustawy p.w.), ani też w dalszej treści ustawy. Przyjęta przez organ interpretacja maksymalnej ilości poboru wód pozostaje w sprzeczności z wartościami dopuszczalnego poboru średniodobowego określonego w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym oraz przepisami prawnymi dot. korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły. Skarżąca wskazała, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2008 r. udziela pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych w ilościach Qmax.h = 459,0 m3/h, Qśr.d = 11 000,00 m3/d, z terminem obowiązywania do 2018 r. Tak więc, zdaniem spółki wielkość maksymalnego rocznego poboru wód, zgodnie z metodologią określoną w rozporządzeniu Dyrektora RZGW, przy uwzględnieniu 365 dni w roku, nie może przekroczyć Q max.roczne — 4 015 000 m3/rok, co w przeliczeniu daje pobór wody w ilości średniodobowej Qśr.d=11 000,0 m3/d. Ustalona w ten sposób roczna opłata stała jest wartością znacznie zawyżoną. Wynikający z tych obliczeń pobór wód prowadziłby do przekroczenia dopuszczalnej średniej dobowej poboru wody. Określona w pozwoleniu wielkość Qmaxh=459 m3/h, pomimo swojej najwyższej wartości odnosi się wyłącznie do poborów chwilowych, mogących wystąpić okresowo i krótkotrwale, od kilku do kilkunastu godz. w ciągu doby, nie stanowi podstawy do poboru wody przez 24 godziny i 365 dni w roku. W opinii skarżącego podstawą ustalenia wysokości opłaty stałej powinna być maksymalna ilość wody podziemnej wyrażona w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, czyli wartość Qśr.d. = 11 000,0 m3/d., co w przeliczeniu wynosi 0,12731481 m3/s, a nie jak przyjął organ Qmax.h=459,0 m3/h tj. 0,1275 m3/s. Dlatego również, że w ustawie Prawo Wodne określono sankcje karne w przypadku przekroczenia warunków poboru wody określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a do takiego stanu prowadziłby pobór wody w ilości 0,1275 m3/s określonej jako podstawa obliczenia opłaty stałej przez organ . W związku z powyższym, w ocenie skarżącego przedstawione w decyzji argumenty nie mają żadnego uzasadnienia środowiskowego, ponieważ zasoby wodne w świetle posiadanego pozwolenia wodnoprawnego zostały udostępnione jedynie do określonej wysokości poboru rocznego, nie przekraczającego po przeliczeniu poboru średnio dobowego. Naliczanie opłaty stałej dla ilości wody większej niż dopuszczalny pobór ma wyłącznie wymiar finansowy, który w nieuprawniony sposób obciąża skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w literalnym brzmieniu przepisu art. 271 ust. 2 ustawy p.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni w K. określił za okres od 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., spółce opłatę stałą w wysokości 23 269 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia komunalnego w K. – D. składającego się z trzech studni zasadniczych nr F-il, B-ll i B-I oraz studni awaryjnej F-L. Ustalając powyższą opłatę stałą organ odwołał się do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2008 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych w ilościach Qmax.h = 459,0 m3/h, Qśr.d = 11 000,00 m3/d, z terminem obowiązywania do 2018 r. W niniejszej sprawie sporna jest prawidłowość wyliczenia opłaty stałej z powyższego tytułu. Organ przeliczył określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość dotyczącą poboru wody, wyrażoną tam w m3/h na m3/s. W działaniu obliczona opłata stała przedstawia się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 459,0 m3/h, i po przeliczeniu 0.1275 m3/s. Zdaniem spółki, wielkość maksymalnego rocznego poboru wód, zgodnie z metodologią określoną w rozporządzeniu Dyrektora RZGW, przy uwzględnieniu 365 dni w roku, nie może przekroczyć Q max.roczne — 4 015 000 m3/rok, co w przeliczeniu daje pobór wody w ilości średniodobowej Qśr.d = 11 000,0 m3/d. W przeciwnym wypadku na spółkę zostanie nałożona opłata roczna za ilości, na które nie ma przyzwolenia w pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu. W pierwszej kolejności podniesienia wymaga, że w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Zgodnie z art. 267 pkt 1 tej ustawy jednym z nich są opłaty za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy p.w.). Stosownie do art. 270 ust 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. W świetle powołanych przepisów Prawa wodnego, kształtujących nowy system finansowania gospodarki wodnej, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W niniejszej sprawie dotyczącej wysokości opłaty stałej za pobór wód, nie stanowią przedmiotu sporu zastosowane przez organ czynniki iloczynu: jednostkowa stawka opłaty w wysokości 500 zł na dobę za 1 m3/s przyjęta z § 15 pkt. 1 rozporządzenia ani liczba 365, czyli czas (rok) wyrażony w dniach. Oś sporu stanowi natomiast trzeci czynnik. Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia spornej kwestii decydujące znaczenie ma literalna wykładnia cytowanych wyżej przepisów tj. art. 271 ust 2 ustawy p.w. W przekonaniu Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że stosując ten przepis organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną ilość wody podziemnej, która może być pobrana, po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym, oraz po trzecie, że organ winien ją wyrazić w m3/s. Wobec tego przyjęcie do obliczenia iloczynu, określonej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej ilości dotyczącej poboru wód było w pełni uzasadnione. Wartości te uwzględniały bowiem największą ilość możliwej do pobrania wody na podstawie pozwolenia. Pozwolenie w przedmiotowej sprawie zawierało dwie wartości maksymalne dotyczące poboru wód – godzinową i dobową. Prawidłowo organ przyjął do ustalenia wysokości opłaty stałej wielkość określoną w m3/h (zasadnie dla czynionych wyliczeń wyrażoną w m3/s), bowiem wartość ta uwzględniała największą ilość zarówno możliwej do pobrania wody podziemnej na podstawie pozwolenia. Należy przy tym podkreślić, że stosując treść art. 271 ust. 2 ustawy p.w., organ ma obowiązek przeliczyć wszystkie maksymalne wartości określone w pozwoleniu w różnych jednostkach czasowych i wybrać do opłaty tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Należy jeszcze dodać, że do takich samych wniosków interpretacyjnych skłania treść § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, który stanowi, że określa ono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty stałej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Zarzuty skargi oparte są też na argumentach, że ustalona przez organ roczna opłata stała jest znacząco zawyżona, a wynikająca z tych obliczeń wielkość przekraczałaby wartości dopuszczalne w pozwoleniu wodnoprawnym. Odnosząc się do tego należy wyjaśnić, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Nie jest związana z rzeczywistą ilością pobranej wody. Taki charakter ma tylko opłata zmienna, co wynika m.in. z treści art. 270 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 ustawy p.w. Zgodnie z powyższymi przepisami opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. W związku z powyższym, Sąd w pełni podziela stanowisko Dyrektora, który scharakteryzował opłatę stałą jako abonament za korzystanie z usług wodnych, jak i wyraził stanowisko, że jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Choć w istocie, jak zauważono w skardze, ustawa nie zawiera w swej treści takich określeń opłaty stałej, to cechy te jednoznacznie wynikają z analizy norm dotyczących opłat za usługi wodne. W niniejszej sprawie istotna jest natomiast treść pozwolenia wodnoprawnego i stwierdzona tam największa ilość możliwej do pobrania wody wyrażona w m3/s. W decyzji Prezydenta Miasta Kielce maksymalną ilość możliwej do pobrania wody wyrażono w m3/h i dlatego organ prawidłowo przeliczył je na wielkości określone w m3/s. Dla ustalenia wysokości opłaty stałej bez znaczenia pozostaje również treść powołanego w skardze rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu G.W. w K.. Przepisy ustawy p.w. jednoznacznie odsyłają bowiem do treści pozwolenia wodnoprawnego i stwierdzonej tam największej ilości możliwej do pobrania wody. Zdaniem Sądu, nie istnieje związek pomiędzy wyrażoną przez organ maksymalną ilością pobranej wody obliczoną na potrzeby ustalenia opłaty stałej a treścią powołanych w skardze przepisów: art. 282 ust 1 , art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy p.w. Pierwszy z nich dotyczy opłaty podwyższonej, którą zgodnie z art. 280 pkt 2 lit. a ustawy p.w. ponosi się m.in. za pobór wód z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto z treści art. 281 i art. 282 ustawy p.w. wynika, że wysokość tej opłaty wiąże się z wielokrotnością opłaty zmiennej. Z kolei przepisy art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy p.w. również odnoszą się do zmiany warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wobec powyższego, zarzutów skargi w tym zakresie nie można uznać za zasadne. Podsumowując zarzuty skargi należy podnieść, że nie uwzględniają one literalnej wykładni przepisu art. 271 ust. 2 ustawy p.w., który prawidłowo zinterpretował i zastosował Dyrektor. To powoduje, że należało oddalić skargę, o czym Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.