II SA/Po 41/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej jako: "PINB") z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...], którym PINB umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie drogi gruntowej na dz. nr [...], w zbliżeniu do dz. nr [...], ul. [...] gm. [...]. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] czerwca 2017 r. PINB przeprowadził kontrolę na dz. nr [...], w zbliżeniu do dz. nr [...], ul. [...] gm. [...]. W jej trakcie ustalono, iż ul. [...] jest drogą gruntową, stanowiącą własność G. K.. Zgodnie z oświadczeniem Urzędu G. K., gmina dokonała wyrównania drogi gruntowej z zasypaniem nierówności materiałem porozbiórkowym w celu jej udrożnienia (przejezdności), przedmiotowa droga jak i ul. [...] będą przebudowywane wraz z budową kanalizacji deszczowej w latach 2017 – 2018 r. Na wysokości budynku na dz. [...], spadek drogi jest w kierunku osiedla (przeciwnym do dz. nr [...]). Fragment dz. nr [...] jest zaniżony w stosunku do zakończenia drogi gruntowej (w kształcie niecki), dalej poziom działki [...] jest wyrównany (taki sam jak poziom dz. nr [...]). Zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia nie stwierdzono. Mając powyższe na względzie PINB w dniu [...] lipca 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie drogi gruntowej na dz. nr [...], w zbliżeniu do dz. nr [...], ul. [...] gm. [...]. Następnie na postawie art. 105 K.p.a. wydał w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzję znak: [...], umarzającą w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie drogi gruntowej na dz. nr [...], w zbliżeniu do dz. nr [...], ul. [...] gm. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. C. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej, złożonej organowi I instancji na płycie CD, na okoliczność robót wykonywanych przez pracowników przedsiębiorstwa Pana J. D. na drodze gminnej przy ul. [...], położonej na dz. nr [...] oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów i zdjęć zgromadzonych w sprawie o sygn. [...], a także z załączonych do odwołania fotografii. WINB utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz. U. 2016r. poz. 1400 ze zm.) drogę stanowi budowla z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei budowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 powyższej ustawy, to wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze. zm., dalej jako "Prawo budowlane") - drogą jako budowlą jest wykonana trasa wyposażona w urządzenia techniczne, dostosowana do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Z analizy materiału dowodowego w tym dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez organ powiatowy, jak i przedłożonej przez odwołującego się (tak w sprawie znak: [...], jak i w sprawie znak: [...] - dotyczącej istotnych odstępstw podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] przy ul. [...] gm. [...]) wynika, iż działania G. K. mające na celu udrożnienie przejezdności drogi gruntowej polegały na nawiezieniu warstwy gruzu porozbiórkowego na działkę drogową. W ocenie WINB przedmiotowe wyrównanie powierzchni działki drogowej (drogi gruntowej) poprzez nawiezienie materiału porozbiórkowego, pozbawione w szczególności innych urządzeń charakterystycznych dla obiektu jakim jest droga, nie może być zakwalifikowane jako budowa takiego obiektu – drogi, czy wykonanie utwardzenia. Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą, wysypanie na grunt kruszywa (czy materiału porozbiórkowego) nawet w sytuacji utwardzenia tak wykonanej powierzchni nie można zaliczyć do robót budowlanych. Ponadto co należy podkreślić, ustawodawca zadecydował, iż utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie wymaga ani dokonania zgłoszenia do odpowiedniego organu ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego budowę (art. 29 ust 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego). Materiał dowodowy wskazuje także na to, że wykonane nawiezienia doprowadziły jedynie do zniwelowania rozjeżdżonej wcześniej gruntowej powierzchni działki. Wykonanie tego "nawiezienia" nie spowodowało, że wody opadowe z ul. [...] zostały odprowadzone na działki sąsiednie. Jak wynika z materiału przedłożonego przez PINB (z dnia [...] czerwca 2017 r.) obecnie spadek drogi jest w kierunku osiedla (przeciwnym do dz. nr [...]). Zatem wykonane "nawiezieni" nie narusza przepisów. Ustosunkowując się do argumentów podnoszonych przez skarżącego wyjaśniono, że zarzuty dotyczące prawidłowości ustaleń organu powiatowego w sprawie znak: [...] (dotyczącej istotnych odstępstw podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] przy ul. [...] gm. [...]) nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu (drogi gruntowej). Udokumentowanie przez skarżącego wysypania na drogę żwiru oraz ustawienia palet z materiałami budowlanymi (np. krawężnikami, kostką brukową) nie stanowi dowodu na to, iż właściciel działki dz. nr [...], dokonał "samowolnej ingerencji w strukturę drogi i jej podwyższenie skutkujące skierowaniem wód opadowych na działkę sąsiednia". Dowodzi jedynie, iż w czerwcu 2016 r. takie materiały były składowane na przedmiotowej drodze. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach PINB znak: [...] i aktach znak: [...], droga gruntowa nie jest utwardzona, nie posiada krawężników, natomiast na dz. nr [...] przy ul. [...] gm. [...] inwestor dokonał podwyższenia i utwardzenie terenu samej działki z zastosowaniem m.in. krawężników. Za stan drogi odpowiada właściciel tej drogi, który może zażądać potencjalnego odszkodowania za dokonane szkody wynikłe z robót budowlanych wykonywanych na działkach sąsiednich (w tym rozjeźdżenia drogi przez ciężki sprzęt, składowania na niej materiałów budowlanych), czy zwrot kosztów za naprawy ale kwestie te należą do spraw cywilnych rozstrzyganych w razie sporów przed sądami powszechnymi. Zatem w ocenie WINB z uwagi, iż wykonane prace, w wyniku których dokonano wyrównania drogi gruntowej, nie podlegają reglamentacji przepisów Prawa budowlanego, zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego w całości w przedmiotowej sprawie, ze względu na jego bezprzedmiotowość. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. C., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 29 ust 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 znajduje zastosowanie jedynie w przypadku utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a działka nr [...], stanowiąca drogę gruntową przy ul. [...], nie stanowi działki budowlanej, a działkę drogową oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z w/w przepisów. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego organ w zaskarżonej decyzji zastosował art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, twierdząc, że utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie wymaga ani dokonania zgłoszenia do odpowiedniego organu ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Organ zastosował jednakże ten przepis błędnie, albowiem działka nr [...], stanowiąca drogę gruntową przy ul. [...] w Głuchowie w G. K., nie jest działką budowlaną. W tej sytuacji organ nie miał jakiejkolwiek podstawy, ażeby w kontekście wspomnianej drogi zastosować przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Ponadto organy administracji w żaden sposób nie zweryfikowały, czy zamiar utwardzenia drogi na ul. [...] (działka nr [...]) został zgłoszony odpowiedniemu organowi przez inwestora. Ma to kolosalne znaczenie, albowiem organ mógł zakwestionować sam sposób utwardzenia powierzchni gruntu, który wykracza poza granice rozumienia tego pojęcia. Organ mógł także kwestionować zakres wykonania robót, tym bardziej że dysponował w pełni uzasadnionymi doniesieniami o nieprawidłowościach przy utwardzaniu drogi. Pomimo jednak dysponowania wiarygodnymi informacjami od wnioskodawcy, jak i zebranymi przez sam organ dowodami, organ nieprawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, rażąco naruszając art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Skarżący podniósł, że już w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. skierowanym do organu pierwszej instancji wskazywał, że pierwotnie przeróbki w drodze gminnej dokonane były przez inwestora w maju bądź w czerwcu 2016 r. (i o tym świadczą również zdjęcia, które przekazywałem organowi, przedstawiające pracowników inwestora i samego inwestora w trakcie prac na drodze). Dopiero w październiku 2016 r. Urząd G. K. dokonał utwardzenia już podniesionej drogi materiałem porozbiórkowym. Inwestor pierwotnie ingerował w strukturę drogi gminnej, przywożąc żwir, czym podniósł poziom drogi. Można to łatwo stwierdzić, śledząc stan kamieni granicznych (co najmniej jeden został zabetonowany, inne usunięte) oraz dokumentację fotograficzną. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przeze mnie twierdzeń, przyjmując za obowiązującą wersję zdarzeń zgodnie ze stanowiskiem Urzędu Gminy i J. D.. Skarżący podniósł, że spostrzeżenia zawarte w protokole kontroli robót budowlanych lub obiektu budowlanego z dnia 14 czerwca 2017 r. są w dużej mierze nieprawidłowe i nie znajdują oparcia w rzeczywistości, są także sprzeczne z ustaleniami, których wcześniej dokonał organ w toku kontroli w postępowaniu o sygnaturze: [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Organ wtedy stwierdził: "działka nr [...] na długości działki [...] jest wywyższona ok. 15-30 cm, w pozostałej części, tj. na długości działki [...] poziomy wyrównane". Niezrozumiałym jest zatem to, dlaczego w toku pierwszej kontroli organ prawidłowo stwierdza, że działka [...] została wywyższona, następnie w toku innej kontroli pięć miesięcy później organ ten dochodzi do całkowicie odmiennych spostrzeżeń, nie motywując w żaden sposób zmiany swojego stanowiska. Organ w zaskarżonej decyzji przyjął błędny stan faktyczny, twierdząc, że wysypywanie przez właściciela działki nr [...] na drogę przy ul. [...] żwiru oraz ustawianie palet z materiałami budowlanymi (krawężnikami, kostką brukową) nie stanowi dowodu na to, że dokonał samowolnej ingerencji w strukturę drogi i jej podwyższenie. Organy postępowania administracyjnego zbagatelizowały tę kwestię i zaniechały wnikliwego jej zbadania, opierając się jedynie na oświadczeniu przedstawiciela Urzędu G. K. i inwestora, zgodnie z którym gmina dokonała wyrównania drogi gruntowej z zasypaniem nierówności materiałem porozbiórkowym. Droga gminna przy ul. [...] nie została jedynie utwardzona, ale przede wszystkim dokonano daleko idącej ingerencji w jej strukturę (znaczne podwyższenie). Zdaniem skarżącego prace wykonywane na drodze przy ul. [...] stanowiły roboty budowlane ze względu na swoją skalę, rozmiar i istotne zmiany, które wprowadziły. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 30 sierpnia 2018 r. skarżący wskazał, że sytuacja faktyczna się zmieniła ponieważ Gmina położyła P. na drodze. Woda jest odciągnięta i nie gromadzi się na drodze, jednakże skarżący ma pretensje, że podniesiono poziom drogi w ten sposób, że na jego polu powstał 30 cm próg. Gmina położyła płytę umożliwiającą zjazd, jednak jest ona na położona na polu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia WINB, który utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie drogi gruntowej na dz. nr [...], w zbliżeniu do dz. nr [...], ul. [...] gm. [...]. Ocenie Sądu podlegał przy tym stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że niewątpliwie podstawą umorzenia postępowania nie mogło być zakwalifikowanie wykonanych robót, jako robót, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści powyższego przepisu utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, a od dnia 28 czerwca 2015 r. nie wymaga także zgłoszenia. Pojęcie działki budowlanej, w dacie orzekania przez organy administracji publicznej, było zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wskazano, że jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, jest to więc działka przeznaczona pod zabudowę. Niewątpliwie działka [...], jako działka drogowa nie spełniała powyższego warunku, a co za tym idzie organy nie mogły umorzyć postępowania w oparciu o powołany powyżej przepis ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy, a w szczególności z protokołu kontroli PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika, że przedmiotowa działka jest drogą gruntową, stanowiącą własność G. K.. Zgodnie z oświadczeniem Urzędu G. K., gmina dokonała wyrównania drogi gruntowej z zasypaniem nierówności materiałem porozbiórkowym w celu jej udrożnienia (przejezdności), przedmiotowa droga jak i ul. [...] będą przebudowywane wraz z budową kanalizacji deszczowej w latach 2017 – 2018 r. Na wysokości budynku na dz. [...], spadek drogi jest w kierunku osiedla (przeciwnym do dz. nr [...]). Fragment dz. nr [...] jest zaniżony w stosunku do zakończenia drogi gruntowej (w kształcie niecki), dalej poziom działki [...] jest wyrównany (taki sam jak poziom dz. nr [...]). Koniecznym stało się zatem określenie, charakteru prac polegających na wyrównaniu drogi gruntowej z zasypaniem nierówności materiałem porozbiórkowy. Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd wskazuje, że w ramach regulacji Prawa budowlanego przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Należy od nich odróżnić roboty ziemne przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu (por. J. Dessoulavy-Śliwiński, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 370). Ostatnio wspomniane prace, o ile nie będą prowadziły do powstania budowli ziemnej (por. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednakże wzmocnienie wyłącznie fizyczne nie przejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji nie podlegające reglamentacji Prawa budowlanego, przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. W ocenie Sądu na gruncie kontrolowanej sprawy mamy do czynienia z takiego rodzaju pracami. Inwestor do utwardzenia powierzchni gruntu wykorzystał materiałem porozbiórkowy. Sąd nie ma zatem wątpliwości, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, że wykonane przez inwestora prace będące przedmiotem kontrolowanej sprawy nie mogły zostać zakwalifikowane do robót budowlanych w ogóle, przez co będąc konsekwentnym, efekt tych czynności nie może zostać uznany za obiekt budowlany lub jego część. Tym samym brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i zasadnie zostało ono umorzone. Skarżący konsekwentnie nie zgadza się z oceną organów nadzoru budowlanego, wskazując, że pierwotnie przeróbki w drodze gminnej dokonane były przez inwestora w maju bądź w czerwcu 2016 r. (o czym mają świadczyć również zdjęcia przekazane organowi), natomiast dopiero w październiku 2016 r. Urząd G. K. dokonał utwardzenia już podniesionej drogi materiałem porozbiórkowym. Tym samym inwestor pierwotnie ingerował w strukturę drogi gminnej, przywożąc żwir, czym podniósł poziom drogi. Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd podziela stanowisko organu, że argumenty podnoszone w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] przy ul. [...] gm. [...] nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu dotyczącym drogi gruntowej. Udokumentowanie przez skarżącego wysypania na drogę żwiru oraz ustawienia palet z materiałami budowlanymi (np. krawężnikami, kostką brukową) nie stanowi dowodu na to, iż właściciel działki dz. nr [...], dokonał "samowolnej ingerencji w strukturę drogi i jej podwyższenie skutkujące skierowaniem wód opadowych na działkę sąsiednia", lecz dowodzi jedynie, iż w czerwcu 2016 r. takie materiały były składowane na przedmiotowej drodze. Droga gruntowa nie jest utwardzona, nie posiada krawężników, natomiast na dz. nr [...] przy ul. [...] gm. [...] inwestor dokonał podwyższenia i utwardzenie terenu samej działki z zastosowaniem m.in. krawężników. Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, że zgodnie z oświadczeniem skarżącego złożonym w dniu 30 sierpnia 2018 r. zmianie uległ stan faktyczny sprawy, ponieważ Gmina położyła P. na drodze, w wyniku czego woda jest odciągnięta i nie gromadzi się na drodze. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w sprawie spełnione zostały przesłanki umorzenia postępowania. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.