IV SA/Po 560/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi O. o. na decyzję Inne z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inne na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. kwotę [...]zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] lutego 2018 r. zatytułowanym "Informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...] (zwanym też dalej "Informacją") – sporządzonym na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.wod.") oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502; dalej też jako "rozporządzenie RM") – Inne (dalej też jako "Dyrektor Zarządu Zlewni" lub "organ") ustalił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanemu też dalej "Skarżącym", "Spółką" lub "OHZ") za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych. Organ wyjaśnił, że wysokość ustalonej opłaty została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej [...] PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 18 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,005 m3/s. Ponadto określił, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach, płatnych we wskazanych w piśmie terminach, oraz podał numer rachunku bankowego do wnoszenia opłat. Reklamację od opisanej Informacji złożyła Spółka, która wniosła o anulowanie naliczonej opłaty, podnosząc, że nie powinno się jej w ogóle dla OHZ naliczać. Wskazała, że jest spółką o znaczeniu strategicznym dla Skarbu Państwa, w której całość udziałów objęta została przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w W. (KOWR), i której działalność polega na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, uprawie pól i hodowli zwierząt. Wskazawszy, że na podstawie art. 270 ust. 2 pr.wod. opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, Spółka stwierdziła, że pobór wód przez OHZ następuje w celach rolniczych, do nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu zwierząt, zgodnie z treścią uzasadnień decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r.: nr [...] oraz nr [...] Rozpoznawszy reklamację Spółki, Inne uznał ją za niezasadną i decyzją wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 pr.wod. określił Spółce za okres [...] stycznia 2018 r. – [...] grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji po ponownym przeanalizowaniu pozwolenia wodnoprawnego, gdyż w jego treści brak jest jakiejkolwiek informacji, że pobór wód odbywa się do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a w uzasadnieniu tego pozwolenia czytamy: "woda z ujęcia w [...] zaopatruje w wodę zakłady OHZ «[...]» w [...], [...] i L. oraz mieszkańców wsi O., [...], [...] i L.". Organ wskazał, że OHZ korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z [...] stycznia 2016 r. wydanego przez Starostę [...] (zwanego też dalej "Starostą") na pobór wód podziemnych w ilości 18 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 pr.wod. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne, której wysokość została określona w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 pr.wod. oraz § 15 rozporządzenia RM, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 18 m3/h, wynoszącego po przeliczeniu 0,005 m3/s. Skargę na opisaną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył [...] Sp. z o.o., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o braku obowiązku ponoszenia przezeń opłaty stałej. W uzasadnieniu Skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w reklamacji, a ponadto wskazał, że art. 270 ust. 2 pr.wod. – który, jego zdaniem, powinien znaleźć zastosowanie w tej sprawie – ani nie wskazuje na formę prowadzenia działalności rolniczej, ani nie wskazuje wprost na źródło określające zakres praw do korzystania z wód (decyzja, pozwolenie itp.). Ustawodawca określił wyraźnie cele wykorzystania wód, które powodują, że opłaty się nie nalicza. Są to cele rolnicze i leśne, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Nie ma wątpliwości, że Skarżący jest gospodarstwem rolnym, celem jego działalności jest działalność rolnicza polegająca na uprawie gruntów i hodowli zwierzęcej. Jest to jedyny cel statutowy tej spółki Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie w całości, stwierdzając jednocześnie, że istotą sporu jest niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 270 ust. 2 pr.wod., oraz podtrzymując i uzupełniając swoje dotychczasowe stanowisko w tej kwestii. W szczególności organ podkreślił, iż w treści decyzji z [...] stycznia 2016 r. znak [...] – mocą której Starosta udzielił OHZ pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni nr [...] i nr [...] zlokalizowanych na terenie ujęcia wody w Oporówku – brak jest jakiegokolwiek zapisu wskazującego, że pobierana ilość wody podziemnej przeznaczana jest na nawadnianie gruntów, a wzmiankowane w uzasadnieniu tej decyzji "zaopatrzenie w wodę zakładów OHZ "[...], [...] i L. oraz mieszkańców wsi O., [...] i L." niewątpliwie nie stanowi poboru wody do nawodnień. Również z analizy podstawy prawnej powyższej decyzji wynika, że decyzja ta została wydana z pominięciem art. 31 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019, z późn. zm.), który stanowił, że przepisy ustawy dotyczące korzystania z wód stosuje się odpowiednio do nawadniania lub odwadniania gruntów. Zatem, zdaniem organu, wnioskować należy, że przedmiotowa decyzja nie obejmuje swym zakresem pozwolenia wodnoprawnego na nawadnianie gruntów – które to nawadnianie, z uwagi na to, że kształtuje stosunki wodne poprzez podniesienie poziomu wód gruntowych, wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Zarazem organ podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne na pobór wód nie jest tożsame z pozwoleniem na nawadnianie gruntów (tj. nie zastępuje tego ostatniego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Inne w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż: - po pierwsze, organ nie wyjaśnił należycie, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy istniały podstawy do naliczenia spornej opłaty, a w szczególności, czy nie zachodził wyjątek przewidziany w art. 270 ust. 2 z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, z późn. zm.; w skrócie "pr.wod."); - po drugie, nawet jeśliby okazało się, że podstawy do naliczenia spornej opłaty rzeczywiście istniały, to organ wadliwie określił jej wysokość, wskutek przyjęcia nieprawidłowego wskaźnika maksymalnej ilości wód podziemnych, jaka może być pobrana na podstawie odnośnego pozwolenia wodnoprawnego – wskaźnika godzinowego zamiast rocznego. 1. Braki w postępowaniu wyjaśniającym Zgodnie z art. 268 ust. 1 pr.wod. opłatę za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych. Składa się ona z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 pr.wod.). W myśl art. 270 ust. 2 pr.wod. opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Stosownie do art. 271 ust. 1 pkt 1 pr.wod. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat, któremu przekazano taką informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 pr.wod.), w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji (art. 273 ust. 2 pr.wod.). Wody Polskie rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania (art. 273 ust. 4 pr.wod.), i w razie: i) uznania reklamacji – przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 pr.wod.); ii) nieuznania reklamacji – właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 pr.wod.), od której podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 8 pr.wod.). W świetle cytowanych przepisów organ, przystępując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, powinien w szczególności zbadać, czy nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 270 ust. 2 pr.wod. – tj. czy ów pobór nie następuje "do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb" – zwłaszcza w sytuacji, gdy, tak jak w kontrolowanej sprawie, na ten właśnie przepis powoływał się Skarżący w złożonej reklamacji, w której wnioskował o odstąpienie od naliczenia opłaty stałej, wskazując, że jego działalność polega na "prowadzeniu gospodarstwa rolnego, uprawie pól i hodowli zwierząt". Wydając mimo to zaskarżoną decyzję organ oparł się wyłącznie na treści pozwolenia wodnoprawnego, z którym wiązała się sporna opłata – tj. decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na "pobór wód podziemnych ze studni nr [...] i nr [...] (eksploatacja naprzemienna), zlokalizowanych na terenie ujęcia wody w [...]" (zwanego też dalej "Pozwoleniem") – w uzasadnieniu którego stwierdzono m.in., że: "Woda z ujęcia w [...] zaopatruje w wodę zakłady [...] oraz mieszkańców wsi O., [...] L.". Na tej podstawie organ nie uznał reklamacji Skarżącego, gdyż – jak stwierdził – ani z sentencji, ani z uzasadnienia Pozwolenia nie wynika, aby pobór wód odbywał się "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw". W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie organu jest co najmniej przedwczesne, gdyż poprzedzające je postępowanie wyjaśniające nie zostało należycie przeprowadzone. Po pierwsze, organ ograniczył się wyłącznie do lektury sentencji i uzasadnienia Pozwolenia, których treść jednak, z perspektywy celów niniejszego postępowania, nie jest dostatecznie jasna i zupełna. W szczególności należy zwrócić uwagę na to, że cytowany przez organ passus uzasadnienia Pozwolenia – w którym mowa jest o przeznaczeniu pobieranej wody ("zaopatruje w wodę zakłady [...], [...] i L. oraz mieszkańców wsi O., [...] i L.") – odnosi się do wody pobranej z całego "ujęcia" w [...]. Natomiast sentencja Pozwolenia dotyczy tylko poboru wody ze zlokalizowanych na terenie ww. ujęcia "studni nr [...] i nr [...]"; i tylko z tym poborem wiąże się skarżona opłata. Wobec powyższego można logicznie przypuszczać, że na terenie przedmiotowego ujęcia zlokalizowane są inne jeszcze studnie (co najmniej nr [...] i nr [...]). Zarazem nie można kategorycznie wykluczyć tego, że wzmiankowane w uzasadnieniu Pozwolenia, jako drugi cel poboru wody z ww. ujęcia, zaopatrzenie mieszkańców wymienionych wsi w wodę, następuje z owych innych studni (a nie ze studni nr [...]), ani też tego, że pierwszy ze wskazanych tam celów poboru wody: "zaopatrzenie w wodę zakładów [...]»", oznacza zaopatrzenie "do celów rolniczych" w rozumieniu art. 270 ust. 2 pr.wod. Kwestia faktycznego przeznaczenia wody pobieranej na podstawie Pozwolenia wymaga więc dalszego wyjaśnienia. W szczególności z wykorzystaniem poniższego środka procesowego. Zdaniem Sądu uszło bowiem uwagi organu, że – po drugie – w kontrolowanym postępowaniu powinien znaleźć zastosowanie art. 79a k.p.a. (w zw. z art. 14 ust. 2 pr.wod.) – dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem [...] czerwca 2017 r. – który stanowi, że: "§ 1. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. § 2. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1." W tym miejscu wypada wyjaśnić, że ustalenie przez Wody Polskie oraz przekazanie podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne informacji rocznej, o której mowa w art. 271 ust. 1 pr.wod., nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego. Do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem złożenia przez ww. podmiot reklamacji, zgodnie z art. 273 ust. 1 pr.wod., która stanowi "żądanie" w rozumieniu art. 79a § 1 k.p.a. Treścią tego żądania jest korekta wysokości opłaty, względnie – jak w kontrolowanej sprawie – w ogóle odstąpienie od jej naliczenia przez organ. W konsekwencji wydanie przez organ decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 pr.wod., powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, spełniającego rygory przewidziane w szczególności w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a. – a to zgodnie z art. 14 ust. 2 pr.wod., w myśl którego do postępowania przed organami Wód Polskich stosuje się przepisy k.p.a. W kontrolowanej sprawie organ naruszył ww. przepisy, gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił Skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, a przede wszystkim, wbrew dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a., nie wskazał wyraźnie na konieczność wykazania przez Skarżącego – ograniczającego się dotychczas do samych deklaracji, niepopartych żadnymi dowodami – że pobór wód podziemnych, z którym wiąże się sporna opłata stała, następuje do celów określonych w art. 270 ust. 2 pr.wod. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób wykluczyć, że istotnie – jak utrzymuje Skarżący – przepis art. 270 ust. 2 pr.wod. powinien w niej jednak znaleźć zastosowanie. 2. Błędna wykładnia art. 271 ust. 2 pr.wod. Przepis art. 271 ust. 2 pr.wod. stanowi, że: "Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych." Cytowany przepis mówi ogólnie o "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego", nie precyzując w szczególności, czy chodzi w tym przypadku o wskaźnik maksymalnego poboru: godzinowy (Qmax.h), czy roczny (Qmax.roczne). Tymczasem w relewantnym w niniejszej sprawie Pozwoleniu zostały określone oba te wskaźniki: - Qmax.h = 18,00 m3/h [= 0,005 m3/s – uw. Sądu], - Qmax.roczne = 93 100,00 m3/rok [( 0,003 m3/s – uw. Sądu]. W związku z tym, w ocenie Sądu, na tle cytowanego art. 271 ust. 2 pr.wod. zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 7a § 1 in principio k.p.a., który to przepis w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te nakazuje rozstrzygać na korzyść strony. Jest bowiem poza sporem, że w tej sprawie nie występuje żadna z przesłanek negatywnych, wskazanych w art. 7a § 1 in fine k.p.a. ("...chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ") oraz w art. 7a § 2 k.p.a. ["Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych"]. W konsekwencji, nawet jeśliby ostatecznie okazało się – po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w pkt 1 niniejszego uzasadnienia – że w kontrolowanej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia Skarżącemu spornej opłaty stałej, to do obliczenia jej wysokości organ powinien przyjąć bardziej korzystny dla strony – bo skutkujący niższa opłatą stałą – roczny wskaźnik maksymalnego poboru wody. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ zastosował wskaźnik mniej korzystny – godzinowy – czym naruszył art. 271 ust. 2 pr.wod. w zw. z art. 7a § 1 in principio k.p.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu, w wysokości [...] zł.