I OSK 1554/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 390/18 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 390/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] oraz decyzję personalną Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu [...] stycznia 2018 r. postanowieniem nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] wszczął przeciwko P.K. postępowanie dyscyplinarne. Według akt administracyjnych, w dniu 5 stycznia 2018 r. o godz. 15. 42 wskazany funkcjonariusz dokonał na terenie Aresztu Śledczego w [...] napaści na ppłk M.S. (zastępcę dyrektora Aresztu Śledczego w [...]), w związku z wykonywaniem przez niego czynności służbowych, poprzez zepchnięcie go ze schodów. Do jednostki wezwano karetkę pogotowia ratunkowego, która poszkodowanego funkcjonariusza przewiozła do szpitala. Mając to na uwadze, w związku z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia kolejnego przewinienia dyscyplinarnego, Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. zmienił zarzuty w prowadzonym przeciwko P.K. postępowaniu dyscyplinarnym i uzupełnił je o zarzut obejmujący zdarzenie z dnia 5 stycznia 2018 r. Mając na względzie konieczność natychmiastowego odsunięcia P.K. od wykonywania obowiązków służbowych z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa jednostki, decyzją personalną nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] orzekł o zawieszeniu P.K. z dniem 8 stycznia 2018 r. w czynnościach służbowych na okres do dnia 31 stycznia 2018 r., w związku z wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Decyzja została podpisana przez Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] ppłk A.F. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r., po rozpoznaniu odwołania P.K., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. wszczął przeciwko funkcjonariuszowi postępowanie dyscyplinarne, obwiniając go o to, że: 1) w dniu 14 września 2017 r. bez usprawiedliwienia nie stawił się w miejscu pełnienia służby, co stanowi naruszenie art. 230 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 12 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1542 ze zm.); 2) nie usprawiedliwił, zgodnie z § 23 Regulaminu nr 2/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie sposobu pełnienia służby przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, nieobecności w służbie z dnia 14 września 2017 r., a tym samym nie dopełnił obowiązku służbowego określonego w przedmiotowym regulaminie, co stanowi naruszenie art. 230 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Wobec zdarzenia z dnia 5 stycznia 2018 r., organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. zmienił powyższe zarzuty, poprzez dodanie kolejnego, o treści: 3) w dniu 5 stycznia 2018 r. około godziny 15:40 P.K. dokonał napaści na ppłk M.S. – zastępcę Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], w związku z wykonywaniem przez niego czynności służbowych, poprzez zepchnięcie go ze schodów, co stanowi naruszenie § 5 i § 12 regulaminu nr 1/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników. Zachowaniem swoim dopuścił się czynu sprzecznego ze złożonym ślubowaniem i naruszył dobre imię służby, czym wypełnił dyspozycję art. 230 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej. Według organu odwoławczego zostały spełnione przesłanki zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach określone w art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, pomimo fakultatywnego ich charakteru. Waga stawianego funkcjonariuszowi zarzutu napaści na funkcjonariusza, w zestawieniu z charakterem powierzonych mu obowiązków funkcjonariusza publicznego, pełniącego służbę w formacji umundurowanej i uzbrojonej, zapewniającej porządek i bezpieczeństwo publiczne, stanowiła wystarczającą przesłankę do działania w trybie art. 10 § 2 k.p.a. Ponadto organ stwierdził, że okoliczność pozostawania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim nie stanowi ujemnej przesłanki zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych, a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia na tle ustalonego stanu faktycznego, popartego zgromadzonym materiałem dowodowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł P.K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest usprawiedliwiona, choć nie z powodu wszystkich zarzutów, które zostały w niej podniesione. Sąd pierwszej instancji podniósł, że podstawę prawną zawieszenia skarżącego jako funkcjonariusza Służby Więziennej w czynnościach służbowych stanowił przepis art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym, funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego. Przepis ten w zakresie tak określonych przesłanek zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych wskazuje, że są to przesłanki fakultatywne, dlatego wydana na jego podstawie decyzja administracyjna ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że podstawową kwestię przy podejmowaniu decyzji uznaniowej jest prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które nie mogą budzić wątpliwości odnośnie tego, czy wydana decyzja nie naruszyła obowiązujących reguł proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest tak, tym bardziej że – na podstawie art. 218 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 218 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej – do spraw zawieszenia w czynnościach służbowych stosuje się wprost przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Tymczasem analiza dołączonych do akt sądowych akt administracyjnych wskazuje, że podjęcie decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych jako funkcjonariusza Służby Więziennej (Aresztu Śledczego w [...]) miało swoje źródło w konflikcie, w jakim znalazł się on nie tylko z zastępcą dyrektora tego Aresztu (ppłk M.S.), ale także dyrektorem tego Aresztu (ppłk A.F.), który w imieniu organu był autorem decyzji wydanej w pierwszej instancji. Co więcej, z akt administracyjnych sprawy można wnosić, że naocznym świadkiem zdarzenia z dnia 5 stycznia 2018 r. (napaści na zastępcę dyrektora Aresztu Śledczego w [...] przez skarżącego i zepchnięcie go ze schodów), które stanowiło bezpośrednią podstawę faktyczną podjęcia decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych – mógł być dyrektor Aresztu Śledczego w [...] ppłk A.F. Wynika to przede wszystkim z pism i wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego w toku tego postępowania, do których organy nie odniosły się należycie, w tym do ewentualnego zarejestrowania tego zdarzenia przez system monitoringu wizualnego Aresztu Śledczego. Dokonane w tej sprawie ustalenia faktyczne wiążąco nie przesądzają charakteru czynu, co prowadzi do wniosku, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia reguł proceduralnych określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dokonywanie ustaleń faktycznych w tego rodzaju sprawach, jedynie na podstawie notatek służbowych i innego rodzaju pism sporządzanych przez różnego szczebla pracowników hierarchicznie zorganizowanej jednostki Służby Więziennej obarczone jest w kwestiach personalnych uwypuklaniem przede wszystkim faktów korzystnych dla kierownictwa jednostki, z pominięciem zaś okoliczności, które nie mogłyby być dla niej korzystne. W takiej zaś sytuacji oddalenie wniosków dowodowych strony winno mieć rzeczywiste podstawy faktyczne i prawne oraz znajdować swoje uzasadnienie w innych przeprowadzonych dowodach. Tak w okolicznościach tej sprawy jednak nie było, skoro postawienie skarżącemu nowego zarzutu dyscyplinarnego, który zadecydował o podjęciu decyzji o zawieszeniu go w czynnościach służbowych oparte zostało wyłącznie na sporządzonym meldunku o zdarzeniu nadzwyczajnym nr [...] (k. 1 akt administracyjnych). Skoro zatem z akt administracyjnych wynika, że z uwagi na odmienną relację skarżącego co do incydentu z tej daty, sporne w istocie okazały się okoliczności zdarzenia z dnia 5 stycznia 2018 r., to nie było przeszkód do przeprowadzenia dowodów w tym zakresie według reguł określonych przepisami działu II, rozdziału 4 k.p.a. (art. 75-88a k.p.a.). Konsekwencją zaś opisanych proceduralnych defektów w postępowaniu dowodowym okazała się niemożliwa do wiążącego przesądzenia na obecnym etapie postępowania kwestia konieczności ewentualnego rozważenia wyłączenia od rozpoznania tej sprawy dyrektora Aresztu Śledczego w [...] na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 3 k.p.a., jeżeli był on rzeczywiście świadkiem zdarzenia z dnia 5 stycznia 2018 r. Okoliczności te uszły uwadze organom obu instancji, a jako naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy skutkują uznaniem zarzutów skargi w tej części za uzasadnione, tym bardziej w sytuacji, kiedy decyzje w istocie nie poddają się w pełni sądowej kontroli ich legalności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), a w oparciu o akta administracyjne nie sposób wiążąco stwierdzić, czy w sprawie tej zaistniała, bądź też nie, podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Zarzucił on naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji personalnej nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych w sytuacji, gdy skarżący nie wykazał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa w rozumieniu reguł proceduralnych określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić wątpliwości co do stanu prawnego sprawy, bowiem bezsporne w sprawie jest, że decyzja personalna Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] została wydana w dniu [...] stycznia 2018 r. w związku z toczącym się wobec skarżącego postępowaniem dyscyplinarnym, a konkretnie w związku ze zmianą zarzutów w tym postępowaniu poprzez dodanie kolejnego o czynnej napaści dokonanej przez skarżącego w dniu 5 stycznia 2018 r. na M.S. - zastępcę dyrektora Aresztu Śledczego w [...], w związku z wykonywaniem przez niego czynności służbowych. To właśnie fakt, że skarżący niewłaściwie wykonywał obowiązki służbowe był powodem wszczęcia wobec niego postępowania dyscyplinarnego, a następnie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej i innych osób był powodem wydania zaskarżonej decyzji a nie istnienie domniemanego przez Sąd konfliktu pomiędzy wymienionym wyżej zastępcą dyrektora czy też dyrektorem A.F. Ponadto w aktach sprawy brak jest informacji, że A.F. był świadkiem zdarzenia z udziałem M.S. Mając wątpliwości w tym zakresie Sąd powinien je zatem wyjaśnić. Tym bardziej, że takich wątpliwości nie miały organy, bowiem jak wynika to ze zgromadzonych materiałów w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zaskarżonej decyzji, w związku ze skargą P.K. z dnia 4 stycznia 2018 r. kierowaną do Biura Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w Warszawie, w stosownych wyjaśnieniach podnoszone przez skarżącego zarzuty organy te uznały za nieuzasadnione. Również zabezpieczony monitoring przebiegu wydarzenia z udziałem skarżącego z dnia 3 stycznia 2018 r. w pomieszczeniu Aresztu Śledczego w [...], gdzie znajdowała się kserokopiarka, nie potwierdził podnoszonych przez niego zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, należy stwierdzić, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wyszczególnionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Wychodząc zatem od oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, które według autora skargi kasacyjnej polegało na naruszeniu "art. 145 § 1 pkt b i c" P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że pomiędzy skarżącym, a jego przełożonym Dyrektorem Aresztu Śledczego w [...] ppłk A.F. istniał konflikt dający podstawę do jego wyłączenia z postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 w zw. z art. 24 ust. 3 k.p.a. stwierdzić należy, że zarzuty te są zasadne. WSA w Lublinie błędnie uznał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] był świadkiem zdarzenia z dnia 5 stycznia 2018 r., będącego przyczyną podjęcia przez organ działań, których skutkiem było wydanie decyzji o zawieszeniu P.K. w czynnościach służbowych. Z akt administracyjnych sprawy takiej konkluzji nie można było wyciągnąć, ponieważ z treści notatki służbowej st. chor. J. C. (k-2 akt administracyjnych sprawy) nie można wysunąć wniosku, że świadkiem zdarzenia był ppłk A. F. Wprost przeciwnie z treści notatki wynika, że w zdarzeniu nie uczestniczył w żaden sposób Dyrektor Aresztu Śledczego w [...]. Nie istnieją również żadne inne dowody, które wskazywałby na jakakolwiek rolę A. F. w zdarzeniu z dnia 5 stycznia 2018 r. ani na bezpośredni personalny konflikt pomiędzy nim a skarżącym. Twierdzenia P. K., że taki konflikt ma miejsce wyrażane w pismach kierowanych zarówno w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie są poparte innymi dowodami, a więc można je uznać za gołosłowne. Natomiast jest oczywistym, że w sytuacji, gdy przełożony prowadzi postępowanie w stosunku do funkcjonariusza związane z jego zachowaniem wskazującym na popełnienie deliktu ściganego w postępowaniu dyscyplinarnym istnieje pewien rodzaj sprzeczności interesów pomiędzy funkcjonariuszem a przełożonym. Ten rodzaj konfliktu jako związany z wykonywaniem przez właściwy organ jego uprawień - nie posiada jednak charakteru, który wskazywałby na wystąpienie przesłanki wyłączenia określonej w art. 24 § 3 k.p.a. Wobec błędnego odczytania stanu faktycznego WSA w Lublinie powinien rozpoznać ponownie sprawę oceniając, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na podstawie 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.