II OSK 1746/19

Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 818/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] na rzecz A. S. kwotę 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 818/18, na skutek skargi A. S. uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] kwietnia 2018 r., którą powołując się na art. 271 ust. 3 Prawa wodnego ustalono skarżącej oraz jej siostrze M. S. opłatę stałą w wysokości 12.410 zł za pobór wód w 2018 r. z rzeki [...]. Wskazaną decyzję wydano w związku z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Starostę [...] [...] stycznia 2007 r. na okres od 30 stycznia 2007 r. do 31 maja 2026 r. na rzecz skarżącej oraz jej siostry M. S. na piętrzenie i zwrotny pobór wody z rzeki [...] na potrzeby młyna gospodarczego w W. W pozwoleniu tym określono jego warunki, w tym taki, że "pozostawiony zostanie przepływ biologiczny w łożysku rzeki wynoszący Qn = 0,136 m3/s". Ustalając opłatę stałą przyjęto, że maksymalną ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, określa wskazany parametr dotyczący przepływu biologicznego w łożysku rzeki i wyliczono ją w następujący sposób: 250 zł x 365 dni x 0,136 m3/s. Zaskarżona decyzja została poprzedzona informacją roczną, o której mowa w art. 271 ust. 1 Prawa wodnego, z 6 marca 2018 r. skierowaną tylko do M. S. M.(M.) S. po otrzymaniu informacji rocznej wniosła reklamację z 19 marca 2018 r., w której podniosła jedynie, że młyn od 1 stycznia 2015 r. nie działa i w związku z tym nie jest pobierana woda z rzeki [...]. Organ administracji pismem z 28 marca 2018 r. zwrócił się do skarżącej oraz M. S. o podanie, czy zrzekają się pozwolenia wodnoprawnego. Odpowiedziała jedynie M. S., że zrzeka się (pismo z 29 marca 2018 r.). Organ administracji pismem z 10 kwietnia 2018 r. zwrócił się do skarżącej z pytaniem, czy potwierdza zrzeczenie się M. S. Skarżąca nie odpowiedziała. Organ administracji w zaskarżonej decyzji przyjął, że wobec tego, iż skarżąca nie zrzekła się pozwolenia wodnoprawnego jest ono obowiązujące. Uznał też, że nie ma znaczenia, że woda z rzeki nie jest w rzeczywistości pobierana. Ze złożonej przez skarżącą skargi wynika, że skarżąca uważa za niezgodne z prawem pobieranie opłaty stałej za pobór wody, mimo że woda nie jest pobierana. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Po pierwsze, nie uwzględnił tego, że młyn, na potrzeby którego zostało wydane przez Starostę [...] [...] stycznia 2007 r. pozwolenie wodnoprawne, nie jest użytkowany. Po drugie, nie wziął pod uwagę, że wskazane pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na zwrotny pobór wody, co powoduje, że opłata stała nie jest należna. Po trzecie, że nawet, gdyby opłata stała była należna, to jej wyliczenie jest nieprawidłowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji teza, że za pobór zwrotny opłata stała w ogóle się nie należy wynika z definicji zwrotnego poboru zawartej w art. 16 pkt 40 Prawa wodnego. Sąd stwierdził, że ustawodawca nie przesądził wprost, czy w przypadku takiego poboru wody pobiera się opłatę stałą. Jednakże zdaniem Sądu opłata stała za pobór zwrotny należy się jedynie w przypadkach wskazanych w art. 270 ust. 4 i art. 275 ust. 1 Prawa wodnego. Stanowisko to poparł argumentacją zaczerpniętą z uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 590/18, w której m.in. odwołano się do art. 7a § 1 k.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że opłata stała za pobór wody jest uzależniona od tego, czy woda jest faktycznie pobierana, a nie od możliwości jej pobrania wynikającej z posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji jest to istotne w związku z twierdzeniem skarżącej, że młyn na którego potrzeby wydano pozwolenie wodnoprawne, nie działa od 1 stycznia 2015 r. Sąd przy tym uznał za istotne, że w Prawie wodnym brak jest przepisów przejściowych, które nakazywałyby informowanie posiadaczy dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych o wprowadzeniu dotychczas nieznanej stałej i o znacznej wysokości opłaty za usługi wodne. W końcu Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zostało wyjaśnione, czy parametr dotyczący przepływu biologicznego w łożysku rzeki (Qn = 0,136 m3/s) jest równoznaczny z maksymalną ilością wody wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: - art. 271 ust. 3 w zw. z art. 16 pkt 40 i w zw. z art. 270 ust. 1 oraz art. 275 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zwrotny pobór wód nie stanowi poboru wód w rozumieniu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego i nie podlega opłacie stałej; zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia powołanych przepisów "wskazuje na obowiązek autonomicznego wyliczenia opłaty za zwrotny pobór wód wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ustawie Prawo wodne tj. w art. 270 ust. 4 oraz w art. 275, zaś w pozostałych przypadkach zwrotnego poboru wód naliczenie opłaty stałej za usługi wodne winno nastąpić według zasady ogólnej określonej w przepisie art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne", - art. 271 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istnienie pozwolenia wodnoprawnego nie jest warunkiem wystarczającym dla ustalenia opłaty stałej za pobór wód; zdaniem skarżącego kasacyjnie z powołanego przepisu wynika, że "składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana w m3/s, co oznacza, że opłata stała ma charakter abonamentowy, niezależny od rzeczywistego korzystania i pobierana jest od samej możliwości poboru, na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a ust. 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie; w ocenie skarżącego kasacyjnie "w stanie faktycznym sprawy nie zachodziła niejednoznaczność wyników wykładni przepisu art. 271 ust. 3 w zw. z art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej bez naruszenia przepisów postępowania i zgodnej z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez wskazane w niej naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Żadna z przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych nie dotyczy stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem także dlatego, że nie zostało wyjaśnione, czy parametr dotyczący przepływu biologicznego w łożysku rzeki (Qn = 0,136 m3/s) jest równoznaczny z maksymalną ilością wody wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.) stanowi się, że wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Z udzielonego przez Starostę [...] [...] stycznia 2007 r. pozwolenia wodnoprawnego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wynika, że przepływ biologiczny wynoszący Qn = 0,136 m3/s nie oznacza ilości wody pobranej, lecz odnosi się do ilości wody, która musi pozostać w rzece. Decyzją tą udzielono pozwolenia na piętrzenie i zwrotny pobór wody m.in. pod warunkiem, że "(p)ozostawiony zostanie przepływ biologiczny w łożysku rzeki wynoszący Qn = 0,136 m3/s". Wskazany parametr nie określa więc ilości wody, którą można pobrać, ale ilość wody, która musi pozostać w rzecze. W związku z tym w świetle zacytowanego art. 271 ust. 3 Prawa wodnego nie mógł on być użyty do ustalenia opłaty stałej za pobór wody. Już to wystarczy do uznania, że skarga kasacyjna jest niezasadna, bowiem nie podważono w niej jednej z przesłanek uznania przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Niezależnie od powyższego w ocenie NSA w skardze kasacyjnej nieskutecznie zakwestionowano pogląd Sądu pierwszej instancji, według którego z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że opłata stała za pobór wody jest uzależniona od tego, czy woda jest faktycznie pobierana, a nie od możliwości jej pobrania wynikającej z posiadania pozwolenia wodnoprawnego. W art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego stanowi się, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Z powołanego przepisu można więc wyprowadzić normę prawną mówiącą, że opłata za usługi wodne należy się, gdy miał miejsce pobór wody, a nie wówczas, gdy obowiązywało pozwolenie wodnoprawne stanowiące podstawę poboru. Także art. 271 ust. 3 stanowiący, że wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ, nie dawał jednoznacznej wskazówki dotyczącej tego, czy opłata stała należy się za rzeczywisty pobór wody, czy za potencjalny pobór wody. Odniesienie w powołanym przepisie do ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, mogło być interpretowane jako jedynie wskazanie parametru stanowiącego podstawę ustalenia opłaty stałej, a nie wyraz stanowiska, że opłata stała jest należna niezależnie od tego, czy woda faktycznie jest pobierana. Przepisy Prawa wodnego we wskazanym zakresie wywoływały wątpliwości interpretacyjne, które spowodowały ingerencję ustawodawcy. Ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2170), która weszła w życie w dniu 23 listopada 2019 r., do art. 271 dodano ustęp 5a, w którym postanowiono, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. W ocenie NSA dopiero od wejścia w życie powołanego przepisu można twierdzić, że opłata stała została uzależniona od obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a nie od rzeczywistego korzystania z tego pozwolenia. Przed tą datą wątpliwości interpretacyjne należało, zgodnie z normą wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a., rozstrzygać na korzyść strony postępowania administracyjnego, która miała być obciążona ewentualnym obowiązkiem. Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną odnoszącą się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego za zwrotny pobór wody nie pobiera się opłaty stałej z wyjątkiem zwrotnego poboru wskazanego w art. 270 ust. 4 i art. 275 ust. 1 Prawa wodnego to w ocenie NSA jest ona zasadna. Argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest przekonująca. Sąd ten przyznaje, że brak jest wyraźnego przepisu stanowiącego, iż zwrotny pobór wody jest wolny od opłaty stałej. Z kolei wywodzenie zwolnienia z opłaty stałej z art. 270 ust. 4 i art. 275 ust. 1 Prawa wodnego nie jest trafne, gdyż powołane przepisy dotyczą sposobu ustalenia opłaty w dwóch przypadkach zwrotnego poboru wody. Nie mogą one więc być podstawą ustalenia zasady dotyczącej samego obowiązku zapłaty opłaty stałej w przypadku zwrotnego poboru wody. W ocenie NSA jedynie wówczas, gdyby istniały przepisy przewidujące przypadki, w których należy zapłacić opłatę stałą w razie zwrotnego poboru wody, to można by na ich podstawie wyprowadzić zasadę, że w innych przypadkach zwrotnego poboru wody opłata się nie należy. Zasadność wskazanej podstawy kasacyjnej nie ma jednakże znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż pozostałe przyczyny uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi nie zostały skuteczne podważone. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.