I OSK 967/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 111/18 w sprawie ze skargi K.N. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla punkty 1-3 zaskarżonego wyroku i oddala skargę w tym zakresie; 2. odrzuca skargę kasacyjną w zakresie punktu 4 zaskarżonego wyroku; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od K.N. na rzecz Prezesa Sądu Okręgowego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej również jako "WSA", wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 111/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.N. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...], dalej jako "Prezes Sądu", w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Prezesa Sądu do załatwienia wniosku K.N. z dnia [...] czerwca 2018 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, a także stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie skargę oddalił. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Do sądu administracyjnego wpłynęła skarga K.N. na bezczynność Prezesa Sądu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dnia [...] czerwca 2018 r. K.N. zwrócił się do Sądu Okręgowego w [...] z prośbą o udostępnienie informacji publicznej tj. wydanie z akt sprawy [...] zanonimizowanej opinii biegłego do spraw budownictwa, jak również o wydanie opinii biegłego dermatologa. Skarżący o podobne opinie występował do różnych sądów i takie opinie otrzymywał. W jego ocenie opinie te nie są poufne i są mu potrzebne do jego sprawy cywilnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu wskazał, że pismem z [...] czerwca 2018 r. poinformował skarżącego, iż wobec treści art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r. poz. 1330), dalej jako "u.d.i.p.", objęte wnioskiem informacje nie mogą zostać udostępnione, bowiem pozostają poza zakresem stosowania tejże ustawy. W ocenie organu w każdym przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ administracyjny dokonuje indywidualnej i niezależnej oceny, czy złożony wniosek podlega uwzględnieniu, wobec czego stanowisko innego organu w przedmiocie innego wniosku, choćby obejmował on żądanie analogiczne, czy w podobnym stanie faktycznym, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości działania organu administracyjnego. W przekonaniu Prezesa Sądu żądane informacje nie mogą być uznane za informację o sprawach publicznych. Wskazał również, że opinie biegłych sądowych wydane w konkretnej sprawie prowadzonej w przedmiocie rozstrzygania o roszczeniach konkretnej osoby nie stanowią informacji odnoszącej się do funkcjonowania władzy publicznej, lecz mają na celu ustalenie okoliczności procesowych postępowania w indywidualnej sprawie. Tym samym nie jest to informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dalej organ wskazał, iż zawarte w skardze twierdzenia, iż objęte wnioskiem opinie są dla wnioskodawcy istotne na potrzeby jego własnej sprawy cywilnej pozostają bez znaczenia dla oceny dopuszczalności udostępnienia objętych wnioskiem informacji. Opinie wydawane, czy składane w toku danego postępowania sądowego winny być odnoszone wyłącznie do tego konkretnego stosunku prawnego, czy stanu faktycznego/okoliczności, jakie są przedmiotem sporu w sprawie i brak jest podstaw do rozszerzającego interpretowania ich znaczenia, czy uznawania za dokument odnoszący się do sposobu funkcjonowania podmiotu publicznego. Organ podkreślił, że zasady udzielania informacji, udostępnienia akt sądowych i dokumentów z akt reguluje szczegółowo rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2015 r. Organ powołał również przepisy § 97 i § 98 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, które wskazują zakres informacji, jaki może być udzielany bez ustalania tożsamości osób żądających informacji. Prezes Sądu wywiódł stąd, że podmiotom nieposiadającym uprawnień procesowych w danym postępowaniu nie przyznano prawa do żądania udzielenia informacji, dostępu do poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy cywilnej i dokonywania z nich wypisów czy kserokopii, bez względu na etap postępowania, którego akta te dotyczą i zasady te nie mogą zostać naruszone poprzez korzystanie z uprawnień wynikających z przepisów u.d.i.p. Zaakcentował, że nawet gdyby przyjąć, iż informacje żądane przez skarżącego winny były zostać udostępnione oraz że brak udostępnienia w ustawowym terminie traktować należy jako bezczynność organu, to owa ewentualna bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem żądania jest informacja prosta, a strona skarżąca podała w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja winna zostać udostępniona. Złożyła więc wniosek, który winien zainicjować postępowanie uregulowane przepisami u.d.i.p. Dalej WSA wskazał, że organ załatwiając niniejszą sprawę poinformował wnioskodawcę, iż w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.i.d.p.) wskazując na przepisy § 97 i § 98 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2015r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. z 2015r. poz. 2316 ze zm.), dalej jako "Regulamin", jako na podstawę udostępnienia żądanej informacji. Zdaniem WSA zapatrywanie to nie jest poprawne, bowiem istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p., jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Sąd ten powołał się przy tym na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13. Wskazał, że tam gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Regulacje szczegółowe jako wyjątek wprowadzający odmienne zasady i tryb dostępu winny być zaś traktowane w sposób zawężający, a w razie wątpliwości - w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - wykładnia powinna uwzględniać prawo dostępu do informacji, a nie jego ograniczenie. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że § 97 i § 98 Regulaminu nie wyłączają stosowania u.d.i.p., gdyż regulują wyłącznie specyficzne kwestie postępowania sądowego, a nie kwestie dostępu do informacji publicznej. Dlatego też w jego ocenie należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku K.N. w zakreślonym terminie. Wskazał przy tym, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek bowiem odpowiedź organu okazała się wadliwa, to jednak reakcja organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nastąpiła w ustawowym terminie. Sąd ten uznał również, że brak jest okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie na organ grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Sądu, zaskarżając go w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku K.N. oraz w zakresie przyznania pełnomocnikowi Skarżącego kosztów za udzieloną pomoc prawną. W skardze tej organ zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. • art. 149 § 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem żądana przez wnioskodawcę informacja pozostaje poza zakresem przepisów u.d.i.p., o czym organ prawidłowo wnioskodawcę poinformował pismem z [...] czerwca 2018 roku; • art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego orzeczenia, która to wadliwość polega na nieuwzględnieniu w treści uzasadnienia wyroku tej istotnej okoliczności, iż Prezes Sądu jednoznacznie wyraził pogląd, zgodnie z którym żądana informacja nie może zostać udostępniona, bowiem nie dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej, podczas gdy WSA w Łodzi przyjął, że organ nie udzielił odpowiedzi, a jedynie rzekomo poinformować miał wnioskodawcę, iż w sprawie obowiązuje inny tryb udostępniania informacji niż ten, w którym strona się zgłosiła; 2) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu oceny, zgodnie z którą opinie biegłych sądowych wydane w konkretnym postępowaniu sądowym, jakich udostępnienia żądał wnioskodawca stanowią informację publiczną, bowiem skoro zadaniem opinii biegłego jest "ułatwienie" sądowi wykonania zadania publicznego, to spełnia ona kryteria nośnika informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 - podczas, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organu żądane informacje nie stanowią informacji odnoszącej się do funkcjonowania władzy publicznej, lecz mają na celu wyłącznie ustalenie okoliczności procesowych konkretnego postępowania w indywidualnej sprawie, wobec czego brak było podstaw do wydania przez organ w przedmiotowej sprawie decyzji, czy też dokonania jakiejkolwiek innej czynności faktycznej niż ta, która miała miejsce. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi i oddalenie skargi K.N., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej mu z urzędu. Skarżący wyraził aprobatę dla wyroku WSA w Łodzi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p., to jednak rację ma skarżący kasacyjnie, że nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania u.d.i.p. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że żądane przez K.N. opinie biegłych nie stanowią informacji publicznej. Wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Opinia biegłego sporządzona na potrzeby danego postępowania sądowego, co do zasady, nie jest dokumentem publicznym. Opinia biegłego jest szczególnym dokumentem mogącym wywołać określone skutki w sferze faktów pomiędzy stronami postępowania sądowego. Jest to dokument wytworzony dla potrzeb danej sprawy sądowej, czyli dokument, który ma walor prawnie istotny w ramach określonej procedury sądowej i tylko na użytek tej procedury jest sporządzony, co oznacza, że poza danym konkretnym postepowaniem sądowym nie ma racji bytu. Nie jest to zatem dokument, co do zasady, dotyczący informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taką informacją publiczną jest jedynie sam fakt sporządzenia opinii biegłego w danym postępowaniu. Należy w tym miejscu skonfrontować przepisy dotyczące opinii biegłego z treścią art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W sferze tych pojęć należy dokładnie rozróżnić opinie biegłego od informacji o samej sprawie. Opinia biegłego nie mieści się w żadnej z kategorii zakreślonej w art. 6 u.d.i.p. Zawarta w art. 6 ust. 2 definicja legalna dokumentu urzędowego powinna być odczytywana przez pryzmat art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., z których wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, a więc jedynie informacja o sprawach publicznych, mająca walor "danych publicznych", w tym takich, które przyjęły kształt "dokumentów urzędowych", a w szczególności obejmująca "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", a także "dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających". Należy w tym miejscu wskazać, że prawodawca w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. definiując pojęcie dokumentu urzędowego stwierdza, że jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. W definicji funkcjonariusza publicznego zawartej w art. 115 § 13 Kodeksu karnego nie wymienia się biegłego sądowego. Zdaniem składu orzekającego opinia biegłego sądowego, co do zasady, nie mieści się w pojęciu "danych publicznych". Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z wniosku K.N. informacja, której się on domagał dotyczyła opinii z akt postępowania cywilnego. Zainteresowany nie wskazywał, że owe opinie dotyczą wątku lub aspektu "publicznego". Podniósł on wprost, że owe opinie są mu potrzebne do jego sprawy cywilnej. Udostępnienie opinii biegłego jest możliwe w trybie uregulowanym w przepisach procesowych. Zauważyć też należy, że zasadą postępowań sądowych jest jawność i publiczność rozprawy i zasady te mogą być ograniczone jedynie w ściśle określonych przepisami wyjątkach. Każdy ma prawo, jako widz, obserwować przebieg danego procesu, słuchać przemówień stron, zeznań świadków i biegłych. Zatem przepisy procesowe gwarantując jawność procedur dają prawo dostępu do informacji publicznej. Wgląd do akt sądowych, a także udostępnianie dokumentów w nich zawartych, regulowany jest, o czym wspomniano wyżej, w sprawach cywilnych przepisami kodeksu postępowania cywilnego, a w sprawach karnych przepisami kodeksu postępowania karnego. Jednakże poza powyższymi Kodeksami istotna jest tu także regulacja zawarta w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) i w wydanym na podstawie art. 41 § 1 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2015 r., które obowiązywało w dacie rozpoznania wniosku K.N., w sprawie regulaminu urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. poz. 2316) – patrz rozdział 9 pt. "Udostępnianie akt sądowych i dokumentów z akt, przesyłanie akt" (§ 97 i nast.). Zważyć tu należy, iż przepisy powyższej ustawy i rozporządzenia są na ogół adresowane do uczestników postępowania sądowego. W sytuacji ustalenia, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ miał obowiązek poinformować wnioskodawcę o tym, iż sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej miało miejsce. Z powyższych względów za trafne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej nr 1ab initio i nr 2. Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Wprawdzie trafnie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji niedokładność w zakresie przedstawienia stanu faktycznego i reakcji organu na wniosek K.N. (strona 8 uzasadnienia wyroku), jednakże samo owe uchybienie, jako nieistotne, nie mogłoby spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku. Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a. odrzucił skargę kasacyjną – w zakresie punktu 4 wyroku II SAB/Łd 111/18 na mocy którego orzeczono o przyznaniu i wypłacenia z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A.L. kwoty 240 tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, uznając że skarżący kasacyjnie nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu wyroku Sądu I instancji w tym zakresie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku wraz ze stosownym oświadczeniem, z którym pełnomocnik z urzędu winien zwrócić się do WSA w Łodzi. W kwestii żądania zasądzenia kosztów postępowania Prezesowi Sądu Okręgowego w [...], Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze to, że K.N. był zwolniony z ponoszenia kosztów postępowania, odstąpił od ich zasądzenia na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.