I OSK 215/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 519/18 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 4 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 519/18) oddalił skargę B. B. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] września 2017 r. Starosta Z. odmówił B. B. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,3540 ha. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. B. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazał organ odwoławczy, powyższą decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącej M. K. 13 września 2017 r., a więc termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 27 września 2017 r. Odwołanie nadano 28 września 2017 r. (data stempla pocztowego). W odwołaniu pełnomocnik wskazał, że doręczenie decyzji nastąpiło 14 września 2017 r., na dowód czego na wezwanie organu przedłożył wydruk wiadomości e-mail z 14 września 2017 r., z której wynika, że decyzja została mu w tym dniu przesłana ze skrzynki pocztowej drugiego pełnomocnika ustanowionego w sprawie. Zdaniem jednak organu na bieg terminu nie ma wpływu data przekazania decyzji pełnomocnikowi. Skargę na powyższe postanowienie wniosła B. B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na powyższe ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przepis art. 40 § 1 i 2 K.p.a., który pozwala stronie na ustanowienie kilku pełnomocników, co jednak po stronie organu nie rodzi obowiązku doręczenia pism wszystkim pełnomocnikom. Wręcz przeciwnie – w takiej sytuacji pisma doręcza się jednemu z pełnomocników. W przypadku zaniedbania wskazania przez stronę pełnomocnika, którego upoważnia do odbioru kierowanych do niej pism, organ doręczy pismo jednemu z pełnomocników według swego uznania. Strona ponosi odpowiedzialność nie tylko za czynności swego pełnomocnika podejmowane w celu ochrony jej interesów, ale również za jego zaniechania. Ustanowienie kilku pełnomocników będzie wiązało się dla organu z obowiązkiem przyjęcia, że czynności podejmowane przez każdego z nich (zgodnie z zakresem udzielonego umocowania) odnoszą skutek wobec strony, która go ustanowiła. W żadnej jednak mierze nie można przyjąć, że organ zobowiązany jest traktować wszystkich pełnomocników strony jednakowo, jeśli chodzi o obowiązek dokonywania doręczeń ze skutkiem prawnym wobec strony. Kwestię tę przesądza art. 40 § 2 zdanie drugie i trzecie K.p.a. Jak zauważył Sąd, pożądanym byłoby, gdyby to strona samodzielnie wskazała, który z pełnomocników jest właściwy do doręczeń. W sytuacji jednak, gdy strona z tego uprawnienia nie skorzysta, organ obowiązany jest samodzielnie wybrać, który z pełnomocników strony będzie jej pełnomocnikiem do doręczeń, kierując się zasadami efektywności i sprawności postępowania. Prawo organu do wyboru tego pełnomocnika nie jest uzależnione od uprzedniego pouczenia strony o możliwości wskazania samodzielnie pełnomocnika do doręczeń i nieskorzystaniu przez nią z tego prawa, bowiem ograniczenia takiego art. 40 § 2 K.p.a. nie wprowadza. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w aktach znajdują się cztery pełnomocnictwa. Dwa z nich udzielone zostały przez skarżącą M. K. (15 września 2008 r. i 30 lipca 2016 r.). Natomiast pozostałe dwa dotyczą umocowania dla r. pr. P. K. (30 września 2016 r. i 28 września 2017 r.). Z pierwszego pełnomocnictwa udzielonego M. K. wynika umocowanie do reprezentowania skarżącej przed urzędami i instytucjami, w tym organami administracji rządowej i samorządowej, do odbioru z urzędów pocztowych korespondencji i przesyłek oraz podpisywania wszelkich dokumentów związanych z dostarczaniem mediów do nieruchomości, a ponadto do występowania w imieniu skarżącej przed wszelkimi instytucjami i urzędami, sądami, bankami, osobami prawnymi i fizycznymi, do podpisywania wszelkich umów, do składania wniosków, pism, podań, wnoszenia odwołań od decyzji i postanowień oraz do dokonywania wszystkich innych czynności jakie okażą się niezbędne do realizacji niniejszego pełnomocnictwa. Drugie pełnomocnictwo (późniejsze) upoważnia do występowania w imieniu skarżącej przed Starostą Z. w postępowaniu związanym z nabyciem na własność m. in. przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...]). Ponadto obejmuje wszystkie czynności niezbędne do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym do odbioru wszelkiej korespondencji z nim związanej. Pełnomocnictwa udzielone r. pr. P. K. upoważniają z kolei do – pierwsze z nich: prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy odwołania od decyzji Starosty Z. w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności ([...]); a drugie (późniejsze) do prowadzenia sprawy z odwołania od decyzji Starosty Z. z [...] września 2017 r. Treść znajdujących się w aktach pełnomocnictw wskazuje zatem, że organ I instancji słusznie doręczył decyzję pełnomocnikowi w osobie M. K. Zakres udzielonego jej pełnomocnictwa obejmował bowiem umocowanie do odbioru wszelkiej korespondencji w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca nie wskazała wprost radcy prawnego jako osoby umocowanej do odbioru korespondencji, ograniczając zakres pełnomocnictwa do "prowadzenia sprawy z odwołania od decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2017 r., nr [...]". Tym samym zarzut, że doręczenie decyzji innemu pełnomocnikowi powoduje nieskuteczność tej czynności, nie może być uznany za uzasadniony. Przepisy postępowania zarówno administracyjnego, jak również sądowego nie wartościują pełnomocników, uznając tym samym doręczenie korespondencji, zawierającej przykładowo decyzję, do rąk osoby nie posiadającej wykształcenia prawniczego za równorzędne z doręczeniem profesjonalnemu pełnomocnikowi. Z kolei okoliczność podniesiona w skardze, że pełnomocnik, któremu została doręczona decyzja, przekazał ją drugiemu pełnomocnikowi dzień po jej otrzymaniu, nie ma znaczenia dla biegu terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie decyzji pełnomocnikowi M. K. 13 września 2017 r. należy uznać za prawnie skuteczne, a nie dzień przekazania decyzji innemu pełnomocnikowi. Jak podkreślił również Sąd pierwszej instancji, to na stronie, która ustanowiła kilku pełnomocników w postępowaniu, ciąży obowiązek należytego zorganizowania współpracy pomiędzy tymi pełnomocnikami. To nie organ, a właśnie strona oraz jej pełnomocnicy muszą zadbać o wymianę informacji o stanie sprawy, w tym o czynnościach podejmowanych przez każdego z pełnomocników oraz czynnościach organu kierowanych do nich - np. o dacie doręczenia pism. Nie sposób nie uwzględnić okoliczności, że jednym z pełnomocników skarżącej był profesjonalny pełnomocnik, zawodowo trudniący się świadczeniem pomocy prawnej. Z tej też przyczyny niewątpliwie podlega on bardziej rygorystycznym kryteriom oceny. W związku z posiadaną przez siebie wiedzą z zakresu prawa oraz znajomością procedury - w tym administracyjnej, zobligowany jest bowiem do zachowania dużo dalej posuniętej staranności niż wymagana jest od osób niebędących profesjonalnymi pełnomocnikami. W celu skutecznego wniesienia środka odwoławczego, zapewniając właściwą ochronę interesów mocodawcy, winien zatem we własnym zakresie ustalić, w jakim dniu pełnomocnik M. K. odebrała decyzję, od której wnosił odwołanie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu "naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 40 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że doręczenie decyzji organu odwoławczego pełnomocnikowi, który nie wnosił odwołania należy uznać za skuteczne, podczas gdy w odwołaniu został wskazany adres do doręczeń pełnomocnika wnoszącego środek zaskarżenia." Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o "uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów "postępowania odwoławczego", w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że r. pr. P. K. występuje w sprawie w roli profesjonalnego pełnomocnika i w odwołaniu, w nagłówku został wyraźnie wskazany jego adres do doręczeń. M. K. nie została w ogóle wskazana w odwołaniu jako pełnomocnik. Odmienna interpretacja art. 40 § 2 K.p.a. stanowi natomiast nadmierny formalizm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej również P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu: "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika". Interpretacja tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli w postępowaniu administracyjnym ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, a strona może wskazać takiego pełnomocnika. Jeżeli jednak strona z tego uprawnienia nie skorzysta, organ obowiązany jest samodzielnie wybrać, który z pełnomocników strony będzie jej pełnomocnikiem do doręczeń, kierując się zasadami efektywności i sprawności postępowania. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, prawo organu do wyboru tego pełnomocnika nie jest uzależnione od uprzedniego pouczenia strony o możliwości wskazania samodzielnie pełnomocnika do doręczeń i nieskorzystaniu przez nią z tego prawa. Skoro art. 40 § 2 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek dokonywania doręczeń wyłącznie jednemu z kilku pełnomocników strony, to skutki prawne związane ze skutecznym doręczeniem (np. otwarcie terminu do wniesienia środka zaskarżenia) będzie wywoływało tylko jedno doręczenie. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy, strona nie wskazała ani w treści pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu, ani w żadnym innym piśmie złożonym na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, że to jemu należy doręczyć wydaną w sprawie decyzję, doręczenie decyzji innemu pełnomocnikowi umocowanemu w sprawie, było skuteczne. Bez znaczenia natomiast pozostaje eksponowana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej okoliczność, że w odwołaniu wskazano adres do doręczeń pełnomocnika, będącego radcą prawnym. Skarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane na skutek uchybienia terminu, liczonego od dnia doręczenia decyzji organu I instancji, a więc czynności chronologicznie wcześniejszej niż wniesienie od niej odwołania. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, prawidłowość doręczenia postanowienia organu odwoławczego pełnomocnikowi wskazanemu w odwołaniu i terminowość wniesienia skargi nie budziły jakichkolwiek wątpliwości. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.