I OSK 377/19

Dnia 23 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/18 w sprawie ze skargi W. R. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie doręczenia decyzji ze stwierdzeniem ostateczności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. (sygn. akt II SAB/Łd 13/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – orzekając na skutek skargi W. R. na bezczynność Wójta Gminy [...] - zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku W. R. z dnia 12 czerwca 2001 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wójt Gminy [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) -) poprzez błędną wykładnię art. 217 ust. § 1 k.p.a. - wskutek błędnego uznania, iż strona przeciwna, wnosząc o doręczenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], w prawo własności wraz z klauzulą jej ostateczności lub prawomocności, wnosiła tym samym o wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie; - (cyt.): "art. 149 § 1 p.p.s.a." - poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę fakt, iż skarżący w swoich wcześniejszych pismach i skardze z dnia 20 grudnia 2017 r. domagał się doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...], z potwierdzeniem ostateczności i prawomocności; 2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - (cyt.) "art. 172 pkt 2 p.p.s.a." - poprzez naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 29 października 2018 r. Wójt Gminy [...], uzupełniając brak formalny skargi kasacyjnej, oświadczył, że wnosi o rozpoznanie jej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania W. R. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2018 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że (cyt.): "do petitum skargi kasacyjnej wkradły się błędy drukarskie, zamiast oznaczenia art. 172 pkt 2 p.p.s.a. winien być oczywiście wskazany art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zarzut wskazany w tiret trzecie) oraz w zarzucie wskazanym w tiret drugie winien być podany art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a." Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 374 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, należy wyjaśnić, że – jak na wstępie to nadmieniono - przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi, wniesionej przez W. R. na bezczynność Wójta Gminy [...]. Oceniając zatem zasadność tego rodzaju skargi, w odróżnieniu od skarg wnoszonych na określone akty i czynności organów administracji publicznej, sąd administracyjny sam czyni ustalenia faktyczne. Wprawdzie ustalenia te obejmują badanie treści akt administracyjnych, ale czynność ta nie jest dokonywana w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a w trybie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu w rozpoznawanej sprawie zarzuty kasacyjne, oparte na art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – już co do zasady – nie mogły mieć jakiegokolwiek znaczenia. Sąd administracyjny przepisów tych bowiem w ogóle nie stosuje. Uzupełniająco dodać w tym miejscu wypada, że powyższy pogląd nie jest w żaden sposób sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), gdyż uchwała ta odnosi się do sytuacji, w której skarżący kasacyjnie zaskarża wyrok sądu wojewódzkiego, wydany w sprawie ze skargi wniesionej na określony akt lub czynność, formułując zarzuty procesowe, dotyczące zarówno postępowania sądowego, jak i postępowania administracyjnego. Istotą tych ostatnich zarzutów jest zaś to, że – zdaniem skarżącego kasacyjnie – sąd wojewódzki wadliwie nie dostrzegł, iż wydając zaskarżony akt lub czynność, organ dopuścił się istotnych uchybień procesowych. W analizowanej natomiast sprawie organ administracji nie prowadził żadnego postępowania, bo jak wyżej wspomniano, postępowanie ze skargi na bezczynność określonego organu prowadzi jedynie sąd. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., a który to przepis – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – nie miał charakteru materialnoprawnego a wyłącznie procesowy, wyjaśnić z kolei należy, iż zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. Zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2. Zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 3. Stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Te wymagania niewątpliwie spełnia zaskarżony wyrok, o czym świadczy jego treść. Z argumentacji towarzyszącej powyższemu zarzutowi wynika, że autor skargi kasacyjnej kwestionował głównie fakt, iż Sąd Wojewódzki przyjął w rozpoznawanej sprawie, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jednak tego rodzaju zarzut, który winien mieć oparcie - nie w przepisie art. przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a. - a w mającym charakter prawa materialnego przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. - w skardze kasacyjnej nie został zawarty. Powyższe zwalnia zatem skład orzekający od ustosunkowywania się do tego rodzaju stanowiska. Na powyższe pozostaje przy tym bez wpływu fakt, że we wspomnianym wyżej piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2018 r. autor skargi kasacyjnej uzupełnił zarzuty skargi (a nie – jak mylnie twierdził w tym piśmie - sprostował jedynie błąd drukarski) poprzez dodanie całkiem nowego zarzutu, opartego właśnie na art. 149 § 1a p.p.s.a. Oczywiście, istnieje możliwość rozszerzenia w piśmie procesowym zarzutów kasacyjnych, podniesionych w skardze kasacyjnej, ale pismo takie winno być w takim przypadku wniesione w terminie właściwym dla wnoszenia skargi kasacyjnej. Jeśli natomiast pismo procesowe uzupełniające skargę kasacyjną jest wnoszone w terminie już późniejszym (jak miało to miejsce w niniejszym przypadku) to mogło ono zawierać, ale jedynie dodatkową argumentację dla zarzutów, które wcześniej zostały już zgłoszone. Nie mogło zaś ono zawierać całkiem nowego zarzutu. Przechodząc do kwestii obrazy prawa materialnego, podkreślić trzeba, że w związku z brakiem wniesienia przez skarżący organ właściwych zarzutów kasacyjnych o charakterze procesowym, skład orzekający był w tym przypadku związany ustaleniami faktycznymi, dokonanymi w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim. Z ustaleń tych wynikało, że w dniu 2 grudnia 1998 r. Wójt Gminy [...] wydał – na podstawie m. in. art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 i 5 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781) decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego W. R., dotyczącego nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], położoną we wsi [...], w prawo własności. We wnioskach zaś z dnia 25 maja 2001 r. i z dnia 12 czerwca 2001 r. uczestnik postępowania wnosił o doręczenie mu odpisu w/w decyzji z klauzulą jej ostateczności. W związku z bezczynnością organu, po wniesieniu ponaglenia, W. R. wystąpił z przedmiotową skargą, wskazując, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż tzw. "klauzula ostateczności" decyzji jest w istocie rodzajem zaświadczenia - w rozumieniu art. 217 i następnych k.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, pogląd ten był uzasadniony. Sąd odwołał się w tym miejscu do orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, zgodnie z którym przedmiotem postępowania nie może być wprawdzie kwestia nadania, bądź odmowy nadania decyzji administracyjnej klauzuli ostateczności, gdyż do wydania takiego aktu nie ma podstaw w obowiązujących przepisach (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 155/14, LEX nr 1987041), ale tzw. "klauzula ostateczności" winna być traktowana jako szczególny rodzaj zaświadczenia - w rozumieniu art. 217 i nast. k.p.a. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 606/08). W związku z tym Sąd omówił w tym miejscu regulacje prawną, dotyczącą wydawania zaświadczenia, akcentując przy tym, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna. Z tej przyczyny w rozpoznawanej sprawie (cyt.): "przedmiotem zaświadczenia winno być zatem potwierdzenie stanu prawnego, tj. stanu przysługiwania przymiotu ostateczności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...]. Potwierdzenie zaś przymiotu ostateczności decyzji następuje na podstawie akt sprawy. Akta sprawy to akta, które znajdują się w posiadaniu organu, a w przypadkach gdy z powodu upływu czasu nie są w posiadaniu organu, organ obowiązany jest w wyniku czynności wyjaśniających potwierdzić stan prawny – przymiot ostateczności decyzji". Sąd Wojewódzki zaakcentował też, że wprawdzie wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną, rozstrzyganą w drodze decyzji, ale jest czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w kodeksie postępowania administracyjnego. O ile zatem samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega natomiast kontroli sądu administracyjnego. W rezultacie Sąd I instancji przyjął, że Wójt Gminy [...] obowiązany był rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia 12 czerwca 2001 r. jako wniosek o wydanie zaświadczenia - w rozumieniu art. 217 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego – gdyż z akt sprawy, udostępnionych Sądowi, nie wynikało, aby organ wydał takie zaświadczenie, czy też postanowieniem odmówił jego wydania. Zdaniem składu orzekającego, zasadnie Sąd Wojewódzki zastosował w rozpoznawanej sprawie art. 217 § 1 k.p.a., przyjmując, że żądanie doręczenia (wydania) stronie decyzji, opatrzonej urzędową informacją, że jest to decyzja ostateczna stanowiło w istocie rzeczy żądanie wydania zaświadczenia o stosownej treści. Ustawodawca nie przewidział bowiem w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnej instytucji potwierdzania (stwierdzania) przez organ ostateczności decyzji. Tym niemniej strona postępowania może być niejednokrotnie zainteresowana uzyskaniem takiego potwierdzenia. Z tego powodu w praktyce często ostateczność decyzji potwierdza pieczęć o określonej treści uczyniona na egzemplarzu decyzji. Najczęściej jednak informacja o tym, że od decyzji nie zostało wniesione odwołanie lub - pomimo jego wniesienia - decyzja ta została utrzymana w mocy, strona uzyskuje poprzez wydanie jej stosownego zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a. Jak przyjmuje bowiem zgodnie orzecznictwo i doktryna, zaświadczenie definiuje się jako urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym) na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (vide: Zbigniew R. Kmiecik: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo z 2004/10 oraz wyrok NSA z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1777/04). Z tych powodów skład orzekający uznał, że skarga kasacyjna także w zakresie zarzutu opartego na art. 217 § 1 k.p.a. nie była uzasadniona. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, gdyż uczestnik nie wykazał by koszty takie poniósł.