II OZ 1245/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. R. i J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 670/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. R. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 670/18, po rozpoznaniu wniosku D. R. i J. R. (dalej jako wnioskodawcy lub skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z ich skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że skarżący zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania upatrują przede wszystkim w wadliwości zaskarżonej decyzji wskazując, że "z okoliczności sprawy jasno wynika, że pozostawienie wykonalności aktu spowoduje trudne do odwrócenia skutki i naraża strony postępowania na zbędne koszty". W piśmie z dnia 20 sierpnia 2018 r. skarżący wskazali, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji mieszkalnej-jednorodzinnej oraz nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu. Podkreślono, że nie jest prawdą aby w obrębie zabudowy znajdowały się lokale usługowe i parking. Zaakcentowano zastrzeżenia dotyczące odległości placu zabaw od okien zabudowy sąsiedniej. Sąd uznał, że te zawarte w złożonym wniosku oraz w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. (k.50 akt sądowych) argumenty należało ocenić w kontekście zaistnienia przesłanek, zawartych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji wniosku Sąd zauważył, że zgodność z prawem decyzji o warunkach zabudowy, będzie przedmiotem kontroli Sądu na etapie badania zasadności skargi, natomiast w chwili obecnej zaskarżona decyzja korzysta z domniemania legalności. Domniemanie legalności decyzji będzie istnieć do czasu ewentualnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Dlatego argumentacja wniosku dotycząca wadliwości zaskarżonej decyzji nie mogła odnieść zamierzonego skutku przy ocenie zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Według Sądu o zasadności wniosku o wstrzymanie nie mogła stanowić argumentacja dotycząca uciążliwości inwestycji objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy. W tym zakresie skarżący wskazali na brak dokonania przez organ oceny, co do zapewnienia ochrony przed hałasem i drganiami. Sąd podkreślił, że skarżąca na poparcie swojego stanowiska nie przytoczyła żadnych konkretnych argumentów. Podniosła ona, że inwestycja (żłobek) wymaga spełnienia szczególnych wymagań normowych w zakresie wskaźnika izolacyjności i wskazała na uchybienia organu w zakresie oceny spełnienia tych wymogów. Sąd stwierdził, iż przywołana przez skarżącą argumentacja nie pozwala jednak uznać, aby ustalenie warunków zabudowy dla żłobka obarczone było ryzykiem wystąpienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dokonując oceny podniesionego zarzutu Sąd zauważył, że sama strona skarżąca nie wskazuje na żadne konkretne okoliczności, które potwierdzałyby jej stanowisko, że – decyzja o warunkach zabudowy – wywoła określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. skutki. Sąd podkreślił wyjątkowy charakter instytucji wstrzymania wykonania i zaznaczył, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do - konkretnych - okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. II GZ 84/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślił, że powołany art. 61 § 3 P.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, lecz wystarczające jest uprawdopodobnienie, przy czym uprawdopodobnienie nie może opierać się na samych ogólnych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 443/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Same tylko twierdzenia strony nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności mających uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania jest zatem obowiązkiem strony, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. To w interesie strony leży zatem możliwie najbardziej wyczerpujące wykazanie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 76/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że we wniosku strona skarżąca nie uprawdopodobniła niebezpieczeństwa wyrządzenia – decyzją ustalającą warunki zabudowy - znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie można także zidentyfikować na podstawie materiału sprawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o zmianę postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ich zdaniem naruszony został art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnili istnienia okoliczności wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący podkreślili, że działka w stosunku do której zostały wydane warunki zabudowy graniczy z należącą do nich działką zabudowaną domem jednorodzinnym. W decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 2017 r. nr [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na żłobek przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...] , obręb K.. Planowana inwestycja nie stanowiła kontynuacji parametrów zabudowy występującej w obszarze zabudowanym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. SKO w P. uchyliło zaskarżoną decyzję i ustaliło warunki zabudowy. SKO w P. oparło się na nowym projekcie decyzji przygotowanym przez mgr inż. M. M., który był całkowicie odmienny (w tym samym stanie faktycznym i prawnym) od projektu przygotowanego w postępowaniu przed Prezydentem Miasta P.. Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem Sądu, że zawarte w piśmie okoliczności stanowiły ogólne twierdzenia strony. Według nich oczywistym jest, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji umożliwi wydanie pozwolenia na budowę i przystąpienie inwestora do robót budowlanych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie pełni tylko funkcji informacyjnej tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany. Mogą być następnie wykorzystane w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Z uwagi na fakt, że krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) jest węższy niż przewidziany w art. 28 K.p.a. co sprawia, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap wydania decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośredniego kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek, która winna być realna. Przesądzając o dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy sąd winien brać pod uwagę to, że przedmiot postępowania dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego w zwartej zabudowie mieszkaniowej na żłobek. Jest to obiekt znacząco odbiegający charakterem od dotychczasowych i rozpoczęcie przewidzianej inwestycji nie może pozostać bez wpływu na nieruchomość będącą terenem inwestycji, jak i nieruchomości sąsiednie. Na obecnym etapie postępowania zachodzi realna obawa, że niewstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy spowoduje niezwłoczne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i przystąpienie do realizacji inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na żłobek. Według skarżących z okoliczności tej sprawy jasno miało wynikać, że pozostawienie wykonalności aktu spowoduje trudne do odwrócenia skutki i naraża stronę postępowania na zbędne koszty. Podkreślić należy, że przesłankami wstrzymania zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. są faktyczne lub prawne skutki wykonania decyzji, które mogą prowadzić do zagrożenia powstaniem sytuacji kwalifikowanych jako znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wobec osób, których decyzja ta dotyczy. Sama wadliwość zaskarżonej decyzji nie uzasadnia wstrzymania. Kwestionowanie decyzji z powodu określonych wad nie powoduje, że należy wstrzymać wykonanie takiej decyzji. Mówi o tym art. 61 § 1 P.p.s.a. Tym samym argumentacja wniosku o wstrzymanie odwołująca się do wadliwości zaskarżonej decyzji nie ma żadnego wpływu na rozpatrzenie tego wniosku. Należy wykazać, że wykonanie decyzji, niejako wadliwej, może spowodować zagrożenie wystąpieniem dla wnioskodawcy znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać na okoliczności, które mają taki właśnie charakter. Decyzja o warunkach zabudowy ustala warunki zagospodarowania terenu dla danego rodzaju inwestycji. Określenie tych warunków w decyzji nie prowadzi jeszcze do powstania inwestycji o wskazanych tam parametrach a stwierdza jedynie, że planowana inwestycja odpowiada warunkom zagospodarowania terenu obowiązującym na terenie przyjętym do analizy. Samo określenie wymagań zabudowy nie powoduje, że można przystąpić do budowy, zatem decyzja ta nie powoduje rzeczywistej zmiany zagospodarowania terenu. Następuje to dopiero podczas realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana rzeczywistości, czyli powstanie żłobka w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej będzie skutkiem wykonania decyzji pozwolenia na budowę a nie decyzji o warunkach zabudowy. Nie można utożsamiać skutków wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ze skutkami decyzji o warunkach zabudowy tylko dlatego, że ta pierwsza decyzja wymaga wydania tej drugiej dla przystąpienia do procedury wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiązanie proceduralne w procesie inwestycyjnym nie prowadzi do przypisania decyzji o warunkach zabudowy skutku w postaci powstania inwestycji. Tym samym podkreślana przez skarżących uciążliwość żłobka na działce sąsiedniej do ich nieruchomości nie wynika z decyzji o warunkach zabudowy ale z realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę opartej na takiej decyzji. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest gdy wykonanie tej decyzji wywołuje skutek, zdarzenie, które należy rozpatrywać w kategoriach przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Ustalenie warunków zabudowy nie prowadzi do powstania inwestycji o określonych w niej parametrach. Może okazać się, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana a mimo to nie powstała planowana inwestycja albowiem inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Dopiero przystąpienie do realizacji inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę powiązane z decyzją o warunkach zabudowy może prowadzić do powstania inwestycji, która w odczuciu skarżących będzie uciążliwa. Nie występuje bezpośredni związek pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a powstaniem inwestycji uznawanej za uciążliwą. Należy zaznaczyć, że sam charakter decyzji o warunkach zabudowy, która nie nadaje się do wykonania i nie podlega wykonaniu, bowiem sama w sobie nie prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, powoduje, że wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji podlega oddaleniu. Fakt, że występuje powiązanie proceduralne pomiędzy uzyskaniem pozwolenia na budowę i wcześniejszym posiadaniem decyzji o warunkach zabudowy nie prowadzi do przypisania skutków pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy. Dopuszczenie zmiany zagospodarowania budynku na żłobek powoduje konieczność znoszenia tego zagospodarowania przez inne osoby i związanych z tym ewentualnych niedogodności ale na tym etapie inwestycyjnym obowiązek ten jest jedynie potencjalny bowiem nie wiadomo czy wymogi wynikające z decyzji o warunkach zabudowy doczekają się urzeczywistnienia w decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że Skarżący we wniosku o wstrzymanie zawartym w skardze ani w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie przedstawili żadnych argumentów, w oparciu o które zasadne byłoby twierdzenie, że zaskarżona decyzja spowoduje niebezpieczeństwo znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków dla sytuacji skarżących. Trudno bowiem przyjąć, że decyzja, która z istoty swej nie wywołuje żadnych skutków doprowadziła do zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Argument skarżących, że obiekt znacząco odbiega charakterem od obiektów dotychczasowych i rozpoczęcie przewidzianej inwestycji nie może pozostać bez wpływu na nieruchomość będącą terenem inwestycji, jak i nieruchomości sąsiednie wskazuje, że dopiero rozpoczęcie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje niepożądany wpływ na nieruchomość inwestora i nieruchomości sąsiednie. Sama decyzja o warunkach zabudowy nie jest w stanie doprowadzić do takiego wpływu na nieruchomości sąsiednie. Nie prowadzi więc do uciążliwości, które w ocenie skarżących świadczą o znacznej dla nich szkodzie czy trudnych do odwrócenia skutkach. Wobec powyższego zasadne było stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie przedstawili argumentacji pozwalającej na formułowanie ocen przez Sąd, że w sprawie prawdopodobne jest wystąpienie okoliczności, które należałoby kwalifikować jako znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki. W istocie zawarte we wniosku i ich piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. twierdzenia były ogólne bowiem nie wskazywały na bezpośredni związek pomiędzy zagrożeniem w postaci uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej związanej ze zmianą zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości a wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wskazywana uciążliwość będzie wynikała jeśli już to z decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.