II SA/Bd 779/18

Dnia 4 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 roku sprawy ze skargi E.-O. S.A. w G. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Starosta na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 19960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.) zobowiązał spółkę E sp. z o.o., właściciela nieruchomości położonej w obrębie R. oznaczonej działką nr [...] o powierzchni 0.3925 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym IV Wydział Ksiąg Wieczystych do udostępnienia gruntu o powierzchni 614 m² dla E. S.A w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ R.-O., polegającego na demontażu linii napowietrznej SN, demontażu osprzętu ze słupa SN, demontażu słupa SN, montażu i stawianiu nowego słupa SN, montażu osprzętu na słupie linii napowietrznej SN, montażu linii napowietrznej SN, montażu uziemień oraz wykonaniu badań i prób pomontażowych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. E. S.A. wystąpiła do Starosty o udostępnienie ww. nieruchomości w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ R.-O. Do wniosku dołączono pisma z przebiegu negocjacji prowadzonych przez z właścicielem nieruchomości, z którego wynika, że właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na zaproponowane prace. Organ, wskazując na warunki wynikające z art. 124b ust. 1 u.g.n., zwrócił uwagę, że z oświadczenia wnioskodawcy i załączonych do wniosku wytycznych programowych przebudowy linii SN 15 kV GPZ R.-O. oraz z dokonanego zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 17 maja 2016 r. wynika, iż zakres planowanych prac mieści się w zakresie czynności określonych w art. 124b ustawy u.g.n. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. sp. z o.o. w R. podnosząc w nim, że brak szczegółowego określenia zakresu i sposobu realizacji prac spowoduje niemożność udostępnienia nieruchomości w kontekście planowanej procedury rozpoczęcia budowy, która planowana jest na działce na początku 2018 r. W ocenie odwołującej się, próba uzyskania zgody przez inwestora była jedynie pozorowana. Decyzją z dnia [...]0 kwietnia 2018 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 124b ust. 1-5 u.g.n. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, orzekając jednocześnie o odmowie zobowiązania E. sp. z o.o. do udostępnienia nieruchomości, oznaczonej jako działka numer [...] położonej w obrębie R. - miasto, jednostka ewidencyjna R., w celu wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15 kV relacji R. – O., polegających na wymianie istniejących przewodów, wymianie słupa oraz wymianie osprzętu słupa. Jak wskazał organ odwoławczy, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, warunek podjęcia próby uzyskania zgody właściciela, w myśl art. 124b u.g.n., uznał za spełniony. Wojewoda nie podzielił stanowiska Starosty, że zakres planowanych prac stanowi remont istniejącej linii elektroenergetycznej, wobec czego zdaniem organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 124b u.g.n. Posiłkując się zawartą w przepisach Prawa budowlanego definicją pojęcia "remont", organ zwrócił uwagę na kwestię zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno bowiem dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu, ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Organ wskazał, że na przedmiotowej linii przewody AFL-6-35 mm² zostaną zastąpione przez przewody typu ALF-6-70 mm². Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu napięcia linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takie umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie, zgodnie z przedstawionymi dokumentami, ulegają także choćby kubatura, przekrój i powierzchnia zabudowy słupów. Na całej linii zostaną zamontowane słupy o innych parametrach niż dotychczas stosowane, na żerdziach ŻN, a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Organ zwrócił również uwagę, że, jak wynika z wniosku o udostępnienie nieruchomości, w wielu miejscach zbliżenia przewodów do budynków są zbyt duże i nie odpowiadają stosowanym przepisom. Sugeruje to konieczność zmiany miejsca posadowienia słupów lub ich wysokości, a to tym bardziej wyłącza możliwość uznania robót za remont. Nie ma przy tym, zdaniem organu, znaczenia podnoszony przez inwestora fakt, że nie zmieni się przebieg linii, długość ani jej napięcie, gdyż cechy te nie wyczerpują znamion remontu. Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej R. – O. z odgałęzieniami, w tym zdemontowanie starych słupów, montaż nowych słupów o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o zmienionych parametrach) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. W ocenie Wojewody, zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku wskazuje na określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę", która wyłączona jest spod zakresu prac objętych regulacją art. 124b u.g.n. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. S.A, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej Wojewoda bezpodstawnie i bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego oparł swoje rozstrzygnięcie na założeniu, że planowane prace doprowadzą do trwałego zwiększenia możliwości przesyłowych linii elektroenergetycznej i potencjalnego zwiększenia napięcia przesyłanej energii, tym samym stanowiąc przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, organ nie uzasadnił w dostateczny sposób, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Jak wskazała skarżąca, planowane prace opisane we wniosku mieszczą się w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej zawartego w art. 124b ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, którą organ ten uchylił decyzję Starosty, orzekając jednocześnie o odmowie zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15 kV relacji R. – O., polegającym na wymianie istniejących przewodów, wymianie słupa oraz wymianie osprzętu słupa. Decyzja stanowiąca przedmiot rozpoznania wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W sprawie niniejszej decyzja organu pierwszej instancji uchylona została w całości. Powodem uchylenia decyzji przez organ odwoławczy stało się błędne, w ocenie organu odwoławczego, zakwalifikowanie przez organ pierwszej instancji planowanych prac do prac remontowych, co skutkowało wydaniem przez Starostę decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. Argumentację Wojewody Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Jak stanowi art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu. Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest charakter projektowanych prac, a zwłaszcza rozstrzygnięcie, czy zakres prac określony we wniosku o udostępnienie nieruchomości jest, jak uznał Wojewoda, remontem linii napowietrznej, czy też jej przebudową, zgodnie ze stanowiskiem Starosty. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 12012), pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast przebudowa (art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego) to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zwrócić uwagę należy, że brak w ustawie legalnej definicji przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy jednak przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (zob. wyrok NSA z 13.12.2011 r., II OSK 1835/10). Postępowanie w sprawie niniejszej zainicjowane zostało wnioskiem strony skarżącej o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych w konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii. Jak wskazano we wniosku, powodem wykonania prac na linii SN 15 kV relacji GPZ R. – O. jest jej zły stan techniczny. Trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Zakres prac przewidziany został na okres dwóch dni. Według oświadczenia wnioskodawcy, remont nie zmienia parametrów technicznych linii napowietrznej SN. Więcej informacji na temat planowanego przedsięwzięcia zawierają natomiast wytyczne programowe na przebudowę linii SN 15 kV GPZ R. – O. Wytyczne te obejmują m.in. przebudowę istniejącej jednotorowej linii napowietrznej relacji GPZ R. – O. 3xAFL-6-35 mm² na linię jednotorową 3xAFL-6-70 mm², zamontowanie rozłączników sterowanych zdalnie w linii głównej, jak i na odgałęzieniach linii 15 kV oraz wymianę istniejących odłączników sterowanych ręcznie i zdalnie na rozłączniki sterowane zdalnie. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, stwierdzić należy, że rację ma Wojewoda uznając, iż Starosta niesłusznie uznał planowane prace za remont, podczas gdy zakres robót świadczy o tym, że stanowią one co najmniej przebudowę, w opracowaniu bowiem mowa jest wręcz o budowie. Jak wynika z wytycznych, na przedmiotowej linii przewody AFL-6-35 mm² mają zostać zastąpione przez przewody typu ALF-6-70 mm², co oznacza, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Zwiększenie wielkości przesyłanej energii elektrycznej może zwiększyć z kolei natężenie prądu, co umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Wskazać należy również, że na całej linii zostaną zamontowane słupy o innych parametrach niż dotychczas stosowane na żerdziach ŻN. Zbliżenia przewodów do budynku sugerują natomiast konieczność zmiany miejsca posadowienia słupów lub ich wysokości. Co znamienne, wytyczne programowe w pkt 1, charakteryzującym przedmiot opracowania, wprost mówią o przebudowie istniejącej jednotorowej linii napowietrznej relacji GPZ R. – O. W sprawie niniejszej przedmiotem spornych robót jest, co również nie pozostaje bez znaczenia, obiekt liniowy, czyli linia napowietrzna elektroenergetyczna. Okoliczność ta determinuje specyfikę remontu obiektów tego typu. Pamiętać należy, że sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych. Charakter planowanych prac natomiast wskazuje wprost na taką zmianę. W sprawie niniejszej uznać należy, że nie została spełniona przesłanka wystąpienia konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) skarga podlegała oddaleniu.