III SA/Kr 789/18

|Sygn. akt III SA/Kr 789/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 września 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bożenna Blitek (spr.), Sędziowie: WSA Halina Jakubiec, NSA Krystyna Kutzner, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r., sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie terminu początkowego ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego w kwocie 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych). P. S. złożyła dnia 14 stycznia 2015 r. wniosek o zaliczenie jej do stopnia niepełnosprawności. Orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] 2015 r. nr: [...], wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w zaliczono wnioskodawczynię P. S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (symbol 10-N 01-U) i ustalono, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony jej stopień datuje się od dnia 1 lutego 2015 r. Orzeczenie wydano do dnia 29 lutego 2020 r. (k. 3 akt adm.). Na skutek odwołania P. S. od powyższego orzeczenia, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia [...] 2016 r. znak: [...] uchylił zaskarżone orzeczenie o niepełnosprawności w pkt II (symbol przyczyny niepełnosprawności) i w pkt III (okres) ustalając symbol przyczyny niepełnosprawności: 10-N 02-P i orzeczenie wydaje się na stałe (k. 4 akt adm.). W wyniku odwołania P. S. od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Sąd Rejonowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt [...] zmienił zaskarżone orzeczenie z dnia [...] 2016 r. znak: [...] w ten sposób, że m.in. ustalił, że odwołująca się P. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym z powodu przyczyny określonej kodem 02-P i 10-N, niepełnosprawność datuje się od urodzenia, stopień niepełnosprawności istnieje od urodzenia, orzeczenie ma charakter trwały, odwołująca się wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze i pomoce techniczne według wskazań lekarzy, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wyrok został zaopatrzony w klauzulę prawomocności stwierdzającą, że jest prawomocny od dnia 23 grudnia 2017 r. – bez daty jej nadania przez Sąd (k. 5). P. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów w siedzibie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 23 marca 2018 r. (k. 7). Decyzją z dnia z dnia [...] 2018 r. nr: [...] Wójt Gminy orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji dla P. S. na okres od dnia 1 marca 2018 r. na czas nieokreślony w wysokości 153,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podniesiono, że w związku ze złożeniem wniosku w okresie przekraczającym 3 miesiące od daty wydania wyroku w sprawie zaliczenia P. S. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym nie jest możliwie przyznanie wnioskowanego świadczenia rodzinnego za okres od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła P. S. wnosząc o przyznanie wnioskowanego świadczenia od 1 lutego 2015 r. czyli od momentu złożenia wniosku w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wyjaśniając, iż po otrzymaniu prawomocnego wyroku sądu powszechnego o przyznaniu stopnia niepełnosprawności przedmiotowy wniosek złożyła dopiero w dniu 23 marca 2018 r. ponieważ nie była świadoma, iż nie otrzyma wyroku za pośrednictwem poczty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. nr: [...], działając na podstawie art. 2, art. 3, art.16, art. 24, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017, poz. 1952) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U z 2017 r. poz. 1257), utrzymało zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2018 r. nr [...] w całości w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 16 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) będących podstawą prawną decyzji. W oparciu o przytoczone przepisy i stan faktyczny sprawy Kolegium uznało, że przyznanie P. S. zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 marca 2018 r. jest prawidłowe. Zdaniem tego organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy wniosek został złożony wraz z wymaganą dokumentacją w siedzibie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej dopiero w dniu 23 marca 2018 r., podczas gdy wyrok Sądu Rejonowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt [...] zmieniający decyzję Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] 2016 r. znak: [...] i zaliczający P. S. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z powodu przyczyny określonej kodem 02-P i 10-N, niepełnosprawność datuje się od urodzenia, stopień niepełnosprawności istnieje od urodzenia, orzeczenie ma charakter trwały, zapadł w dniu 15 listopada 2017 r., a prawomocny stał się dnia 23 grudnia 2017 r. W związku z powyższym strona nie nabyła prawa do świadczeń rodzinnych za okres od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności do dnia utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności, albowiem nie złożyła wniosku w terminie, o którym mowa w przepisie art. 24 ust. 2a u.ś.r. W ocenie Kolegium termin trzymiesięczny do złożenia wniosku należy liczyć od daty wydania przez Sąd przedmiotowego wyroku, tj. od dnia 15 listopada 2017 r., a skoro tak, to należy uznać, że wniosek nie został złożony w terminie wynikającym z tego przepisu i wobec tego należało odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek organu orzekającego o niepełnosprawności. Z powyższą decyzją nie zgodziła się P. S. zaskarżając ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie przez organ drugiej instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów prawa, a to art. 24 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji na okres od 1 lutego 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła szereg argumentów wskazujących na błędną interpretację przez organy przepisów art. 24 i art. 24. ust. 2a u.ś.r. w kwestii liczenia trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku. Zdaniem skarżącej termin trzech miesięcy należy liczyć od dnia prawomocności wyroku, a nie od dnia jego ogłoszenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, że skarga P. S. jest uzasadniona. Stan faktyczny sprawy pozostaje poza sporem i znajduje uzasadnienie w dokumentacji znajdującej się w aktach, a także nie był kwestionowany przez skarżącą. W kontrolowanej sprawie sporną kwestią pomiędzy stronami pozostaje ustalenie terminu początkowego uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności w sytuacji ustalenia niepełnosprawności wyrokiem sądu powszechnego, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952) o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Zdaniem skarżącej, powinna to być data złożenia przez nią wniosku o orzeczenie stopnia niepełnosprawności (według k. 3 akt adm. - 14 stycznia 2015 r., a według skarżącej - 1 lutego 2015 r.), gdyż złożyła wniosek o zasiłek pielęgnacyjny w terminie trzech miesięcy od dnia prawomocności wyroku, natomiast zdaniem organów - termin trzech miesięcy z art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie został dochowany, gdyż skarżąca złożyła wniosek po upływie trzech miesięcy licząc od dnia ogłoszenia wyroku ustalającego znaczny stopień niepełnosprawności, a zatem prawo do zasiłku ustalane jest zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., jak organy wskazały to w zaskarżonej decyzji. Sąd zwraca uwagę na treść art. 24 ust. 2 i 24 ust. 2a u.ś.r., które stanowią: Art. 24.(...) 2. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. 2a. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności." W niniejszej sprawie ustalenia wymaga zatem czy pomimo złożenia przez P. S. wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po upływie trzech miesięcy od daty wydania wyroku ustalającego niepełnosprawność, a nawet od daty prawomocności wyroku – przysługuje skarżącej zasiłek pielęgnacyjny od miesiąca, w którym złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności tj. od stycznia 2015 r., czy też zasiłek ten przysługuje skarżącej dopiero od miesiąca, w którym złożyła wniosek wraz z kompletem dokumentów tj. od marca 2018 r. Sąd nie podziela przedstawionego wyżej stanowiska organów administracyjnych obu instancji i podkreśla, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ustaleniem niepełnosprawności wyrokiem sądu powszechnego, a nie orzeczeniem wydawanym przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. W powyższej sytuacji Sąd stwierdza, że po pierwsze: brak jest normy prawnej regulującej wprost taką sytuację i po drugie: brak jest pouczenia skarżącego przez organy administracyjne o sposobie liczenia ewentualnego terminu (3 miesięcy) dla możliwości zachowania ciągłości pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Takie stanowisko sadownictwa administracyjnego wydaje się przeważać w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na jego poparcie warto przytoczyć tezę do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15 LEX nr 2304039, w której stwierdzono, że "1. Trzeba dostrzegać różnicę między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r.), które to orzeczenia są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany (osobiście, przez pełnomocnika czy przedstawiciela ustawowego) - od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez sąd powszechny, które to orzeczenia wydawane w formie wyroków nie są z urzędu doręczane stronom, a nadto nie tylko zainteresowanemu, ale także drugiej stronie - wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności - przysługuje środek zaskarżenia. 2. Konieczność złożenia przez osobę zainteresowaną wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego kompletu dokumentów, w tym zaopatrzonego w klauzulę prawomocności wyroku sądowego ustalającego niepełnosprawność - zgodnie z u.ś.r. - powoduje konieczność pouczenia osoby działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, w jakich okolicznościach wyrok sądu powszechnego (innych dla wyroku sądu I instancji, a inny dla wyroku sądu II instancji) staje się prawomocny oraz pouczenia, że czym innym jest data prawomocności wyroku, a czym innym orzeczenie o stwierdzeniu prawomocności wyroku, które to orzeczenie zwane nadaniem klauzuli prawomocności jest wydawane po dacie prawomocności wyroku i może być wydane kilka dni po nim, kilka tygodni, a nawet kilka miesięcy - w zależności także od tego czy wyrok Sądu I instancji był zaskarżony, czy w II instancji został utrzymany w mocy, czy też zmieniony w całości lub części." Przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tożsame choćby tylko ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartym w wyroku z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 553/16 (opub. LEX nr 2162608). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zarzucenia skarżącej, że uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego uzależnionego od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i przerzucania na osobę niepełnosprawną konsekwencji błędnych decyzji organów orzekających o tej niepełnosprawności. Skoro ustawodawca nie określa - jak art. 24 ust. 2a ustawy w przypadku orzeczeń wydanych przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - daty, od której należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o takiej niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku), to w takim wypadku złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie, którym niewątpliwie jest data złożenia takiego wniosku przez skarżącą, wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów wskazujących na niepełnosprawność w znacznym stopniu będzie zawsze złożony w terminie umożliwiającym przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o orzeczenie tej niepełnosprawności. W kontrolowanej sprawie organy nie przeprowadziły na tę okoliczność postępowania dowodowego ani nie wypowiedziały się na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego czy złożenie w dniu 23 marca 2018 r. przez skarżącą kompletnego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zawierającego m.in. zaopatrzony w klauzulę prawomocności wyrok sądu powszechnego ustalający niepełnosprawność skarżącej w stopniu znacznym spełnia wymagania rozsądnego terminu tj. terminu, w którym osoba nieobeznana z przepisami prawa działająca bez profesjonalnego pełnomocnika oraz niepouczona o konieczności zachowania konkretnego terminu do złożenia wniosku, a przede wszystkim osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, była w stanie taki wniosek złożyć bez nieuzasadnionej zwłoki i przypisania jej niedbalstwa. Na zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu wskazują wyniki wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych przeprowadzonej w duchu argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106, Dz. U. z 2007 r., Nr 200, poz. 1446, który na zasadzie analogi zachowuje aktualność w badanej sprawie bowiem orzeka o konstytucyjnym wzorcu), zgodnie z którą "zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności". Trybunał Konstytucyjny orzekając właśnie w kwestii zasiłku pielęgnacyjnego wskazał m.in., że biorąc pod uwagę tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji RP. Art. 69 Konstytucji ("Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej") stanowi wzorzec konstytucyjny, który należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Sąd, w ślad za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego stwierdza, że nie jest aż tak istotne to, w jakiej dacie - po wyroku sądu powszechnego - skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, ale czy rzeczywiście, w świetle orzeczenia właściwej władzy publicznej, była osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a więc uprawnioną do pobierania tego zasiłku. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne wyjaśnią stan faktyczny sprawy w zakresie terminu początkowego ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego mając na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną wyrażoną przez Sąd. Sąd zaznacza, że w aktach sprawy nie dostrzeżono informacji o tym, czy skarżąca pobierała już wcześniej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności (co w związku z faktem ustalenia istnienia niepełnosprawności od urodzenia jest prawdopodobne) i w związku z tym czy jest to kolejny jej wniosek o kontynuację zasiłku. Organy ustalą więc, czy skarżąca o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego stara się po raz pierwszy, co wskazywałoby na ustalenie dnia 14 stycznia 2015 r. jako daty początkowej prawa do tego zasiłku z uwagi na datę złożenia przez nią wniosku o orzeczenie stopnia niepełnosprawności (k. 3 akt adm.), czy też wnosi o kontynuację pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, co wskazywałoby na inną datę, po upływie poprzedniego okresu pobierania, być może 1 lutego 2015 r., jak chce tego skarżąca. Ze względów wyżej przedstawionych Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł - jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).