II OSK 859/19

Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 786/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 786/18, na skutek skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] marca 2018 r., którą, powołując się na art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, ustalono skarżącej opłatę stałą w wysokości 4.056 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych do potoku R., uchylił zaskarżoną decyzję. Organ administracji ustalając wskazaną opłatę uwzględnił udzielone skarżącej przez Starostę [...] [...] sierpnia 2017 r. pozwolenie wodnoprawne i określoną w tym pozwoleniu maksymalną ilość odprowadzanych ścieków komunalnych, w wysokości 160 m³/h, wynoszącą po przeliczeniu 0,044444444 m³/s. Uwzględniając tak określoną maksymalną ilość możliwych do odprowadzanych ścieków komunalnych, opłatę stałą ustalono według następującego wyliczenia: 250 x 365 x 0,044444444, czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi wyrażonej w m³/s. Zaskarżona decyzja została wydana w związku z informacją roczną o wysokości opłaty stałej z 2 marca 2018 r. i reklamacją skarżącej. Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że w jej ocenie w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. maksymalna ilość odprowadzanych ścieków nie została określona jako 160 m³/h, lecz w ilości limitowanej regulatorem o przepustowości 12 l/s, tj. 43,2 m³/h. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji niezgodnie z prawem przyjął do ustalenia opłaty stałej maksymalną ilość ścieków, które mogą być odprowadzone na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 2017 r., wyrażoną w m³/h. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sposób wyliczenia opłaty stałej reguluje art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, natomiast jednostkową stawkę opłaty określa § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Sąd wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] sierpnia 2017 r., określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe wprowadzanych do wód ścieków według czterech wielkości: średnio na dobę, maksymalnie na godzinę, maksymalnie na rok oraz ilość limitowaną regulatorem odpływu. Do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik maksymalnego zrzutu ścieków według wskaźnika godzinowego, podczas gdy skarżąca twierdzi, że powinien być to wskaźnik według przelicznika ilości limitowanej regulatorem odpływu. W ocenie Sądu, spór w sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, który ze wskaźników "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s" powinien być podstawą ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Dokonując interpretacji przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kluczowa jest treść pozwolenia wodnoprawnego i określone tam limity roczne, na podstawie których wylicza się ilość wody w m³/s. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie ani organ administracji, ani skarżąca nie przyjmują właściwej podstawy wyliczenia opłaty stałej. Zdaniem Sądu, organ administracji słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji, że maksymalna dopuszczalna ilość zrzucanych rocznie ścieków została określona jako parametr "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s", a nie w ilości "limitowanej regulatorem odpływu", dlatego że regulator odpływu odnosi się do przepustowości urządzenia, a nie do dopuszczalnej ilości zrzutu. Maksymalny zrzut ścieków, którego skarżąca może dokonać w skali rocznej zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, to 255.500 m³. Gdyby jednak obliczyć tę wielkość (maksymalny roczny zrzut ścieków) poprzez przemnożenie maksymalnego zrzutu godzinowego (160 m³/h) przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzyma się wynik 1.401.600 m³ na rok, co oznacza, że skarżąca ponad pięciokrotnie przekroczyłaby warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Stąd, w ocenie Sądu pierwszej instancji, błędne jest założenie organu administracji, który obliczył opłatę stałą z użyciem godzinowego wskaźnika maksymalnej ilości zarzutu ścieków. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że niezależnie od limitu godzinnego, skarżąca nie może w ciągu roku zrzucić więcej ścieków niż 255.500 m³, co podzielone na 365 dni, 24 godziny, 60 minut i 60 sekund daje 0,0081018 m³/s. Zatem to właśnie wielkość 0,0081018 jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, "maksymalną ilością ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażoną w m³/s", o której mowa w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość odprowadzanych ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym – za cały rok 2018, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, zgodnie z którą do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. To właśnie ten wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość odprowadzonych przez skarżącą do wód ścieków. Zastosowanie wskaźnika godzinowego doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego legalnego zrzutu ścieków w skali roku. Zastosowanie parametru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest kilka razy wyższy niż przy zastosowaniu wskaźnika rocznego (odpowiednio 4.056 zł i ok. 740 zł). Powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, oznacza, że organ administracji wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez niedokonanie jakiejkolwiek interpretacji tego przepisu naruszył art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji zarzucił naruszenie: - art. 271 ust. 5 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą ustalenia wysokości opłaty stałej za zrzut ścieków jest maksymalna wartość roczna odprowadzonych ścieków (m³/rok), - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że uchylono zaskarżoną decyzję, mimo że została ona wydana zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez wskazane w niej naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Obie podstawy kasacyjne sprowadzają się de facto do zarzutu błędnej wykładni i następnie niewłaściwego zastosowania art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.). Wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, w kontekście zastosowania w sprawach ustalania opłaty stałej w związku z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi nie wyrażono w m³/s, wywoływała istotne wątpliwości. Było tak dlatego, że – tak jak w rozpoznawanej sprawie – maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód w pozwoleniach wodnoprawnych wyrażano przy zastosowaniu dwóch wskaźników, mianowicie m³ na godzinę i m³ na rok, o takich wartościach, że jeżeli je przeliczyć na m³/s, to opłata stała obliczona na ich podstawie w każdym przypadku była inna, zaś różnica była istotna. Jednocześnie przepisy przejściowe Prawa wodnego nie zawierały żadnej regulacji dostosowującej sposób ustalania opłaty stałej zależny od maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi wyrażonej w m³/s do zastanej rzeczywistości. Także z przepisów Prawa wodnego odnoszących się bezpośrednio do sposobu ustalania opłaty stałej nie wynikało, który wskaźnik wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym odnoszący się do maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi należy przeliczyć na m³/s. Użyte w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego sformułowanie "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s" nie jest jednoznaczne, gdyż nie sposób z niego wywnioskować, który z dwóch parametrów mówiących o maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi w różnych jednostkach czasu należało przeliczyć na m³/s. Dopiero ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2170) dodano do Prawa wodnego art. 552a, w którym postanowiono, że w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m³/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2 - 5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m³ na godzinę maksymalnych ilości określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m³/s. Jednocześnie w art. 9 ustawy zmieniającej postanowiono, że powołany art. 552a stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Powyższe okoliczności wskazują, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego istniejące w chwili wydania zaskarżonej decyzji wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, należało zgodnie z normą wynikającą z art. 7a k.p.a. rozstrzygnąć na korzyść skarżącej. Według powołanego art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. i mającego zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu tego nie stosuje się, jak wynika z art. 7a § 2 k.p.a., jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Powołany art. 7a § 1 k.p.a. miał w sprawie zastosowanie ponieważ sprawa dotyczyła nałożenia na stronę postępowania obowiązku, mianowicie obowiązku zapłaty, i nie występowały w niej sporne interesy oraz interesy osób trzecich. Ponadto nie zachodziły żadne okoliczności wyłączające jego zastosowanie określone w art. 7a § 2 k.p.a. Obliczenia matematyczne, konieczne w celu zastosowania powołanych przepisów, potwierdzają, że korzystniejsze jest dla skarżącej przeliczenie na m³/s określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] sierpnia 2017 r. maksymalnej ilości wprowadzanych do wód ścieków wyrażonej w m³ na rok, a nie w m³ na godzinę. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.