II SA/Gd 210/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi A Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie. A. złożyła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 marca 2018 r. nr [..], stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia tej Spółki na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 stycznia 2018 r. Postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z 6 listopada 2017 r. A. (zwana dalej Spółką) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o kontrolę realizacji robót budowlanych w oparciu o decyzję z 15 grudnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną na terenie działki nr [..] w miejscowości C., wydaną przez Starostę inwestorom – K.F. i B. B. Spółka informowała o nieprawidłowościach przy realizacji robót związanych z instalacją sanitarną i deszczową, skutkujących ciągłym zalewaniem w wyniku tzw. cofki sanitarnej nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej jej własność. W piśmie z 26 stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wskazał, że w dniu 21 listopada 2017 r. przesłuchał inwestora – B. B., który oświadczył, że przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne są w trakcie realizacji przez profesjonalnego przedsiębiorcę – odcinek od studzienki do budynku oraz przez Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej– odcinek od studzienki do sieci. Dalej napisano, że zgodnie z pozwoleniem na budowę projektowany obiekt nie posiada przyłącza kanalizacji deszczowej a woda ma być odprowadzana z dachów na teren utwardzony działki. Zalewanie sąsiedniej działki z wybijającej studzienki kanalizacji deszczowej zostało wyeliminowane w związku z wizytą wozu asenizacyjnego w dniu 22 lipca 2016 r. Powyższe pismo Spółka potraktowała jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane na mocy art. 61a § 1 k.p.a., na które – w piśmie z dnia 9 lutego 2018 r. – wniosła zażalenie (na mocy art. 61a § 2 k.p.a.), domagając się jego uchylenia w całości. Spółka wskazała na całkowicie błędne wnioski organu i brak ustalenia rzeczywistych przyczyn zalewania nieruchomości, stanowiącej jej własność. Podkreśliła, że wbrew ustaleniom organu, zalewanie ma miejsce w dalszym ciągu i nie zostało wyeliminowane na skutek interwencji wozu asenizacyjnego. Spółka zarzuciła brak analizy rozwiązań projektowych pod kątem ustalenia, czy są one wadliwe, czy też zalewanie jest skutkiem wadliwej realizacji robót budowlanych, co leży w kompetencjach kontrolnych organu nadzoru budowlanego. W konsekwencji, zdaniem Spółki, odmowa wszczęcia postępowania jest wadliwa i w niniejszych okolicznościach organ winien był przeprowadzić takie postępowanie z udziałem Spółki jako strony tego postępowania. W postanowieniu z dnia 1 marca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia Spółki na pismo organu pierwszej instancji z dnia 26 stycznia 2018 r. Organ odwoławczy wskazał na art. 141 k.p.a., zgodnie z którym zażalenie przysługuje stronie, gdy kodeks tak stanowi oraz art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., z których wynika, że organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność zażalenia w drodze postanowienia, które jest ostateczne. Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, o czym poinformował Spółkę pismem z 26 stycznia 2018 r. Wskazał, że materialną podstawą ewentualnych działań w sprawie stanowiłyby przepisy art. 50 – 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Zarówno te przepisy, jak i ustrojowe przepisy art. 80 - 89c ustawy – Prawo budowlane, zdaniem organu, nie normują wprost inicjatywy w zakresie wszczęcia postępowania w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego, określonych w art. 50 ustawy, zmierzających do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, wszczęcie takiego postępowania następuje z urzędu, a nie na wniosek strony. W takiej zaś sytuacji, organ nadzoru nie jest władny wydać postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia takiego postępowania na wniosek, ponieważ taka sytuacja nie mieści się w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji, wobec braku formalnego postanowienia, od którego przysługuje środek zaskarżenia, sprawa nie może być badana w trybie zażaleniowym. Ze względu na niedopuszczalność zażalenia organ odwoławczy nie może ustosunkować się do jego zarzutów merytorycznych. W skardze na powyższe postanowienie A. domaga się jego uchylenia. Podaje, że od dłuższego czasu nieruchomość, stanowiąca jej własność, sąsiadująca z inwestycją, której dotyczy ww. pozwolenie na budowę, jest stale zalewana i niewątpliwie wiąże się to z realizowanymi w oparciu o to pozwolenie robotami budowlanymi. Domaga się więc zbadania przez właściwy organ prawidłowości prowadzonych robót i sprawdzenia prawidłowości rozwiązań projektowych w szczególności z przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wywiedzioną w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 marca 2018 r. wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten został zastosowany w związku z art. 144 k.p.a., stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną a jest np. aktem prawa miejscowego, czy też czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno – techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu błędnie uznał, że w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, a tym samym, że zachodzi niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Spółkę pismem z dnia 9 lutego 2018 r. Skarżąca wniosła zażalenie na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2018 r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe pismo stanowiło reakcję organu pierwszej instancji na złożony przez stronę wniosek z dnia 6 listopada 2017 r., w którym Spółka informowała o ciągłym zalewaniu stanowiącej jej własność nieruchomości wskutek tzw. cofki sanitarnej z inwestycji, realizowanej na nieruchomości sąsiedniej, domagając się sprawdzenia zgodności prowadzonych przez inwestora na tej działce działce robót budowlanych w zakresie kanalizacji sanitarnej i deszczowej z udzielonym jej pozwoleniem na budowę. W istocie zatem, pismo Spółki stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych w obrębie budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. Pismo skarżącej stanowiło więc wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanej w nim sprawie. Niewątpliwie, jak wskazuje na to treść art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym zauważyć należy, że organ, do którego żądanie takie zostało wniesione, uznając, jak w niniejszej sprawie, że postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie nie może być wszczęte - powinien wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem jednoznacznie, że w przypadkach gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć także trzeba, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że o charakterze pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 226/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na okoliczność tę zwrócił uwagę już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985 r. (sygn. akt II Cr 320/85, OSNCP z 1986 r., nr 10, poz. 158; NP z 1987 r., nr 6, z glosą W. Tarasa) podkreślając, że pisma organów administracji publicznej kierowane do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych, powinny być oceniane pod kątem ich treści, a nie nazwy. O rodzaju aktu decyduje zatem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma. W piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2018 r. organ ten stwierdził wyraźnie, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Odmówił zatem prowadzenia postępowania we wnioskowanej przez skarżącą sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych, a zatem w sprawie niewątpliwie pozostającej w jego właściwości. Dlatego też, w ocenie sądu, pismo tego organu z dnia 26 stycznia 2018 r. należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Wynika bowiem z niego, że po dokonaniu pewnych czynności kontrolnych (przesłuchanie inwestora) organ nie znalazł podstaw, aby wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wskazywanych przez skarżącą robót budowlanych, a taką konstatację organ mógł poczynić tylko w tej formie. Należy także dodać, że pismo organu pierwszej instancji z dnia 26 stycznia 2018 r. zawiera niemal wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a.: oznaczenie organu administracji publicznej (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego), datę jego wydania (26 stycznia 2018 r.), oznaczenie stron biorących udział w postępowaniu (inwestorzy wskazani w treści pisma z imienia i nazwiska oraz skarżąca), rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (podpisał się pod nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego J. K.) - art. 124 § 1 k.p.a. Zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu (art. 124 § 2 k.p.a.) poprzez wskazanie, że ze względu na wyeliminowanie zjawiska zalewania nieruchomości Spółki, brak jest podstaw do wszczynania postępowania w niniejszej sprawie. Jedyne czego brakuje, to pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jednak ten brak nie przesądza w żaden sposób o jego kwalifikacji. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje natomiast wniesienie zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis art. 61a § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Tym samym, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega weryfikacji w toku instancji, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uwagi na powyższe sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 i 2 k.p.a oraz 124 § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna kwalifikacja pisma organu pierwszej instancji jedynie jako pisma informacyjnego stanowiącego czynność techniczną, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, doprowadziła bowiem do błędnego uznania, że w tej sprawie skarżącej nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. To z kolei spowodowało niezgodne z treścią art. 61a § 2 k.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą zażalenia, a zatem niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, co jest również istotne w niniejszej sprawie, że wbrew stanowisku organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane (bo takie mogłoby być wszczęte w świetle przytoczonych okoliczności sprawy i ustaleń organów), wszczyna się jedynie z urzędu. Nie wynika to ani z tych przepisów (art. 50 i 51), jak również z przepisów ustrojowych art. 80 – 89c ustawy – Prawo budowlane. Wprawdzie działalność organów nadzoru budowlanego co do zasady ma na celu ochronę interesu publicznego, nie oznacza to jednak, że prowadzone w tym trybie postępowanie nie może jednocześnie chronić interesu indywidualnego (por. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11; z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13; dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega przy tym wątpliwości, że krąg stron postępowania naprawczego ustala się na podstawie normy art. 28 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania naprawczego, co powinno być przedmiotem analizy organów administracji w ramach oceny zgłoszonego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, brak jest prawnych przeszkód, by wszczęcie tego postępowania nastąpiło na wniosek takiej strony. W konsekwencji też odmowa wszczęcia takiego postępowania nie może nastąpić z tego powodu, że wszczynane jest ono tylko z urzędu, jak błędnie twierdzi organ odwoławczy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżone postanowienie uchylił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.