II SAB/Wa 156/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi J.R. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Zarząd Dróg Powiatowych w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J.R. z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie dotyczącym umowy podpisanej z wykonawcą i protokołu odbioru robót w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Zarządu Dróg Powiatowych w S. na rzecz skarżącego J.R. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. R. [...] stycznia 2018 r. skierował do Zarządu Dróg Powiatowych wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprze przekazanie w formie elektronicznej dokumentacji dotyczącej inwestycji - "Przebudowa drogi [...] ([...]) – granica województwa [...]", zaczynając od decyzji środowiskowej, a kończąc na protokole odbioru robót. W dniu [...] lutego 2018 r. ww. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. poinformowało J. R., iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia ponaglenia na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w S. w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej żądając stwierdzenia, że Zarząd dopuścił się bezczynności, działając z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, a w uzasadnieniu skargi podał, że przekazana przez Zarząd do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. informacja, że została udostępniona w roku 2017 na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Zarządu Dróg Powiatowych w S. w ramach udzielonego zamówienia publicznego na realizację inwestycji drogowej nie zawierała załącznika (płyty CD). Informacje zawarte na stronie BIP nie zawierają pełnej dokumentacji, tj. umowy podpisanej z wykonawcą, protokołu odbioru robót. Zarząd Dróg Powiatowych w S. w odpowiedzi na skargę podał, że "udostępnił informacje o wykonawcy inwestycji z datą podpisania umowy, wzór umowy, który jest wiążący w momencie zawarcia umowy przez strony. Wyłączenie stanowi jedynie dokument w postaci protokołu odbioru robót". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez J. R. ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w S. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 - dalej u.d.i.p.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej P.p.s.a.). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia określonym art. 52 P.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Zarząd Dróg Powiatowych w S. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...). Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Skarżący w trybie dostępu do informacji publicznej domagał się udostępnienia informacji publicznej, tj. dokumentacji dotyczącej inwestycji - "Przebudowa drogi [...] ([...]) – granica województwa [...]", zaczynając od decyzji środowiskowej, a kończąc na protokole odbioru robót. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu nie udostępniono umowy podpisanej z wykonawcą i protokołu odbioru robót. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym, jak również dokumenty związane z realizacją takich umów. Należy jednocześnie mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy umowy z określonym podmiotem może dochodzić do kolizji prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy i prawa do informacji publicznej. Fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, nie oznacza jednak, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobowiązany jest wydać decyzję w tym przedmiocie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że nieudostępnione skarżącemu dokumenty stanowią informację publiczną, z zatem jego wniosek powinien zostać rozpoznany w trybie przepisów u.d.i.p. Skoro zaś organ nie udostępnił informacji w żądanym zakresie, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Zarząd Dróg Powiatowych w S. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. w zakresie wskazanym w pkt 1 sentencji wyroku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, a wynikała jedynie z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji jako nie podlegającego przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.