II SA/Rz 727/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego -skargę oddala- Przedmiotem skargi M.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej też Burmistrz) z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2018 r. M.W. zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna I.W. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 1, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 13, art. 15, art. 18, art. 20, art. 25, art. 27, art. 28, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm. – zwanej też dalej "ustawą") oraz Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz.U. z 2016 r. poz. 214), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na okres od 1 lutego 2018 r. do 30 września 2018 r., z powodu przekroczenia progu dochodowego wskazanego w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W uzasadnieniu wskazał, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynoszący 1502,82 zł przekracza kwotę progową 800,00 zł o 702,82 zł, a zatem świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji M.W. zarzuciła, że organ dokonał błędnego ustalenia składu rodziny, a co za tym idzie błędnie wyliczył dochód. Podniosła, że od 3 lat nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z mężem – od listopada 2015 r. toczy się sprawa rozwodowa, a od sierpnia 2017 r. sprawa o ustanowienie rozdzielności majątkowej z datą wsteczną od 24 listopada 2014 r. Zaznaczyła, że mąż nie przyczynia się do zaspokajania potrzeb rodziny, nie dzieli się swoimi zarobkami oraz majątkiem. Zdaniem odwołującej, w tych okolicznościach mąż nie powinien być brany pod uwagę jako członek rodziny a jego dochód powinien zostać pominięty przy ustalaniu dochodu rodziny. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, ustalenia organu I instancji były prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia składu rodziny, Kolegium wyjaśniło, że w świetle definicji legalnej "rodziny" zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jej członkiem jest niewątpliwie małżonek, przy czym ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań – w szczególności, aby był to małżonek "wspólnie zamieszkujący", "prowadzący wspólne gospodarstwo domowe", "niepozostający w formalnej separacji" itd., co powoduje brak możliwości wyłączenia takiego małżonka z grona członków "rodziny" wnioskodawcy w rozumieniu tego przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M.W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania. Jako podstawę powyższego wskazała naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7, 7b, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. m.in. wskutek przeprowadzenia postępowania odwoławczego w ograniczonym zakresie, nieodniesienie się do istotnych elementów odwołania, wybiórcze rozpoznanie jego zarzutów, a także wybiórczą ocenę materiału dowodowego, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz podstaw prawnych wydanej decyzji; art. 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niezasadnie zawężającej interpretacji norm, a także oparcie decyzji na wadliwej podstawie prawnej; art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, pominięcie okoliczności i argumentów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to błędną interpretację definicji rodziny, określonej w art. 2 § pkt 16 ustawy; niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe obliczenie dochodu przypadającego na jednego członka rodziny. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ dokonał błędnej interpretacji definicji "rodziny" zawartej ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Dokonana przez organ interpretacja jest błędna, jeśli weźmie się pod uwagę pełną treść art. 2 pkt 16 ustawy, w której termin "małżonkowie" odwołuje się bezpośrednio, w sposób oczywisty leksykalnie i gramatycznie wyłącznie do osób wspólnie gospodarujących i zamieszkujących z dzieckiem do lat 25, pozostającym na ich utrzymaniu. Skarżąca nie zgadza się również z poglądem organu, iż ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci każdorazowo nakazuje zaliczenie małżonka do rodziny objętej uprawnieniem do otrzymywania świadczenia wychowawczego. W orzecznictwie istnieje już bowiem utrwalony pogląd, iż w sytuacji, gdy oboje rodziców mieszka oddzielnie, a na mocy orzeczenia sądowego dziecko mieszka z którymś z tych rodziców i brak jest opieki naprzemiennej to dziecko może być zaliczone albo wyłącznie do rodziny ojca, albo wyłącznie do rodziny matki. W tym miejscu podniosła, że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. [...], ustanowił miejscem pobytu małoletniego I.W. każdorazowe miejsce pobytu jego matki. Zdaniem skarżącej, przy ustalaniu dochodu rodziny, organ winien był uwzględnić jej indywidualną sytuację rodzinną. W jej ocenie, na gruncie przepisów o ustaleniu dochodu przypadającego na danego członka rodziny winna być traktowana jako samotna matka wychowująca dziecko i wyłącznie jej dochód oraz dochód dziecka z tytułu otrzymywanych w drodze zabezpieczenia roszczeń alimentów winien być brany pod uwagę przy ustalaniu dochodu rodziny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skarżącej związane z naruszeniem przepisów postępowania są konsekwencją zaprezentowanej przez nią wykładni prawa materialnego. Pierwszoplanowe znaczenie więc miała wykładnia pojęcia "rodziny" na gruncie ustawy i zastosowanie tego pojęcia dla konkretnego stanu faktycznego. Uchwalając przepisy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustawodawca obwarował tę pomoc określonymi w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. warunkami. Jeśli chodzi o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko uzależnił ją od spełnienia tzw. kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Ustalając na potrzeby oceny spełnienia kryterium dochodowego ilość członków rodziny skarżącej, organy zobowiązane były do uwzględnienia zawartej w art. 2 pkt 6 ustawy legalnej definicji rodziny. W świetle w/w przepisu ilekroć mowa o rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Definicja ta jest autonomiczna, co oznacza, że nie ma podstaw posiłkowania się definicjami obowiązującymi na gruncie innych ustaw, np. ustawy o świadczeniach rodzinnych czy ustawy o pomocy społecznej. Dlatego nie mogły mieć żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji przedłożone przez skarżącą na rozprawie decyzje tego samego organu I instancji, który rozstrzygał w przedmiocie przyznania jej zasiłków celowych. W świetle bowiem art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Definicja ta znacząco różni się więc od sprecyzowanej w art. 2 pkt 16 ustawy. Na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci kryteria wspólnego zamieszkiwania czy gospodarowania osób pozostających w związku małżeńskim co do zasady nie mają znaczenia. Jest to istotne wówczas jeśli rodzice legitymują się orzeczeniem o tzw. opiece naprzemiennej. Jak wynika z art. 2 pkt 16 ustawy przepis ten nie wprowadza żadnych okoliczności ani kryteriów, w których możliwe byłoby niezakwalifikowanie osób pozostających w związku małżeńskim jako członków rodziny. Brak jest regulacji prawnej umożliwiającej niezaliczenie do członków rodziny skarżącej jej małżonka, nawet osobno zamieszkującego i gospodarującego w sytuacji, gdy brak orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej lub o separacji. Ustawodawca w odniesieniu do małżonków żyjących w rozłączeniu bez orzeczonej separacji przewidział jedynie sytuację, w której orzeczono o opiece naprzemiennej. Podkreślenia wymaga, że w świetle definicji legalnej "rodziny", zawartej we wskazanym przepisie, członkiem rodziny, którego dochód podlega uwzględnieniu przy ustaleniu dochodu rodziny jest małżonek strony pobierającej świadczenie wychowawcze, niezależnie od tego, czy osoby te prowadzą wspólne, czy odrębne gospodarstwa domowe. Zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy definicja nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Organy nie zostały uprawnione do badania, czy w danym stanie faktycznym zastosowanie definicji legalnej rodziny jest korzystniejsze dla strony, czy też należałoby odstąpić od tej definicji na korzyść innego rozumienia tego terminu. Przepisy zaś ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących wspólnego gospodarowania. W przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 czerwca 2017 r., II SA/Lu 954/16, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytaczane przez stronę skarżącą wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych zostały zaś wydane w innych stanach faktycznych, w których np. nie było znane miejsce pobytu, dochody a nawet losy małżonka, który porzucił rodzinę bądź bezrefleksyjne zastosowanie ustawowej definicji rodziny prowadziłoby do zaliczenia do jej składu zarówno żyjącego osobno małżonka jak i konkubenta osoby ubiegającej się o świadczenie. Nie może być więc żadnej analogii. W ocenie Sądu w prawidłowo ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym nie jest dopuszczalna niejako "prawotwórcza" wykładnia przepisu art. 2 pkt 16 ustawy. Określenie "odpowiednio" należy odnosić odrębnie do małżonków, rodziców dzieci lub opiekuna faktycznego dziecka – w zależności od sytuacji faktycznej. Ustawodawca nie przewidział możliwości niezaliczenia do składu rodziny osób pozostających w związku małżeńskim w przypadkach innych niż wskazane na końcu tego przepisu. W ocenie Sądu nie da się także takiej interpretacji wywieźć z definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy. Skarżąca nie jest bowiem w myśl tego przepisu osobą samotnie wychowującą dziecko. Pojęcie to oznacza bowiem pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Powyższe definicje nie pozwalają na przyjęcie na gruncie tej konkretnej ustawy innej wykładni pojęcia "rodzina" niż zastosowana przez organy przy rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy. Organy administracji są zaś zobowiązane do stosowania obowiązującego prawa i tak w sprawie uczyniły. Odrębną zaś kwestią pozostają uchwalone przez ustawodawcę rozwiązania prawne i ich ocena. Adresatem ewentualnych postulatów w tej materii powinien być ustawodawca. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, a dochody małżonków należało zsumować. Na chwilę rozstrzygania przez organy o zasadności przyznania świadczenia wychowawczego sprawa rozwodowa nie została prawomocnie zakończona, nie została prawomocnie orzeczona separacja małżonków ani nie przedstawiono prawomocnego lub natychmiast wykonalnego orzeczenia o opiece naprzemiennej nad małoletnim dzieckiem. W kontekście wyżej przedstawionych ustawowych definicji "rodziny" i "osoby samotnie wychowującej dziecko" bez znaczenia pozostają takie okoliczności jak osobne zamieszkiwanie małżonków, prowadzenie przez nich odrębnych gospodarstw domowych czy ustalenie miejsca zamieszkania dziecka przy matce. Wystarczy zaś, aby dziecko wspólnie zamieszkiwało przynajmniej z jednym z małżonków. W ocenie Sądu zarzucane naruszenia prawa procesowego nie miały więc miejsca, zaś dochód rodziny ustalono prawidłowo. Spór w sprawie sprowadzał się do możliwości uwzględnienia w konkretnych okolicznościach faktycznych tego, że pomimo trwania małżeństwa małżonkowie zamieszkują i gospodarują osobno. W świetle zaś prawidłowej wykładni przez organy przepisu art. 2 pkt 16 ustawy nie budzi wątpliwości, że odniesiono się wystarczająco do zarzutów skarżącej. Podnoszone zaś okoliczności nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.