IV SAB/Wr 160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: I. podjąć zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne; II. odrzucić skargę. H. L. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę (pismo z dnia 18 sierpnia 2017 r.) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (zwanego dalej organem lub Dyrektorem IAS) polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia [...]maja 2017 r., nr [...]. Według skarżącego organ konsekwentnie nie uznaje wskazanej propozycji za decyzję administracyjną i odmawia przekazania wniesionej od niej odwołania do właściwego organu drugiej instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) w trybie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), jak też rozpatrzenia go we własnym zakresie na podstawie art. 127 § 2 k.p.a., jeżeli uznaje, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania odwołania. W związku z tym skarżący wystąpił o uznanie przez Sąd, że wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, a także wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiotowej sprawie i nakazanie mu podjęcie stosownych czynności procesowych w odniesieniu do wniesionego odwołania. Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie – z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi. Według organu administracji skarbowej wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone jego działania, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego. W ocenie organu, propozycja pracy złożona skarżącemu nie jest decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 u.p.p.s.a. Obejmuje ona natomiast działania podejmowane przez pracodawcę względem podległego mu pracownika, które mają charakter cywilnoprawny. W takiej sytuacji, skoro nie jest możliwe wniesienie do sądu administracyjnego skargi na wskazaną propozycję, to tym bardziej wykluczone jest zaskarżenie bezczynności organu w zakresie podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych dotyczących wywiedzionego od niej środka odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 160/17 zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. IV SA/Wr 467/17 dotyczącej skargi skarżącego na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia 22 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga pokreślenia, że postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 467/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę skarżącego na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Powyższe postanowienie stało się prawomocne z dniem 21 czerwca 2018 r. W takiej sytuacji stosownie do treści art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należało z urzędu podjąć zawieszone postępowanie, o czym orzeczono w punkcie I sentencji postanowienia. Z kolei przechodząc do oceny prawnej przedmiotowej skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 2 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Przy czym przepis art. 3 § 2 p.p.s.a stanowi ,że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na enumeratywnie wyliczone w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez te podmioty. I tak art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. przewiduje, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast z treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność może dotyczyć wyłącznie spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz innym wskazanych w tym przepisie procedur. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności. Przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność organu polegającą na nieprzekazaniu Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącego odwołania od przedstawionej mu propozycji zatrudnienia, względnie nierozpoznania go we własnym zakresie w razie uznania, że Szef KAS nie jest w tej sprawie organem drugiej instancji. Z art. 129 §1 k.p.a. wynika zasada wnoszenia odwołania do organu właściwego do rozpatrzenia odwołania za pośrednictwem organu , który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 133 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Ponadto stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że do przekazania odwołania organowi wyższej instancji, względnie do rozpoznania we własnym zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązany jest wyłącznie ten organ administracji publicznej, który wydał w tej sprawie decyzję. Wobec tego z punktu widzenia dopuszczalności przedmiotowej skargi niezbędnym było ustalenie w pierwszej kolejności, czy przedstawiona skarżącemu propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej była decyzją administracyjną. Dopiero po stwierdzeniu, że sprawa została załatwiona w drodze decyzji, należy rozważyć, czy organ pozostawał w zwłoce z przekazaniem odwołania, względnie z rozpoznaniem go we własnym zakresie jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że powyższa kwestia – w odniesieniu do propozycji zatrudnienia – była już przedmiotem rozważań zarówno tutejszego Sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że z treści kierowanego do funkcjonariuszy celnych pisma stanowiącego ofertę nowych warunków zatrudnienia – jak miało to również miejsce w niniejszej sprawie – a także z przepisów będących podstawą do jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazana oferta pracy była poza tym składana w trybie uregulowanym ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Nie było więc w tej sprawie prowadzone jakiekolwiek postępowanie administracyjne, ani nie został wykorzystany żaden inny tryb procedowania określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2805/17, z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 8/18, z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 182/18, z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 326/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca bowiem tylko w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji dalszej służby wskazał wprost, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, która następnie, po wyczerpaniu trybu odwoławczego, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.). Również ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947) nie zawiera przepisów, z których wynikałaby zarówno forma decyzji dla propozycji zatrudnienia funkcjonariusza w urzędach obsługujących organy administracji skarbowej, jak i dopuszczalność wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Spajając tę część rozważań należy stwierdzić, że skoro ocena charakteru prawnego propozycji zatrudnienia i propozycji służby, wynikającej z art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S., wykazała z jednej strony, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a z drugiej strony nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia skarżącemu propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora IAS nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta wykonywana jest zaś m.in. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Wobec tego, że w toku działań zmierzających do powstania Krajowej Administracji Skarbowej, które – co należy podkreślić – nie były dokonywane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, Dyrektor IAS nie wydawał żadnych decyzji w przedmiocie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, czy tym bardziej nie orzekał w tym zakresie o zwolnieniu funkcjonariuszy celnych ze służby, to tym samym w sprawie nie znajdowały w ogóle zastosowania przepisy art. 133 i art. 127 § 3 k.p.a. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że skarga na bezczynności Dyrektora IAS w podjęciu czynności zmierzających do przekazania odwołania, względnie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 u.p.p.s.a. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do je odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji postanowienia.