I GSK 534/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Partycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Spółki z o.o. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 280/17 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w L. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z 20 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA) odrzucił skargę A sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: spółka) na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie czynności kontrolnych. WSA w motywach swego rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS wydane zostało na podstawie przepisu art. 84c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829; dalej: u.s.d.g.), którym organ utrzymał w mocy postanowienie wydane na podstawie art. 89c ust. 9 u.s.d.g. WSA zaznaczył, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 89c ust. 16, że do postępowań o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego – bowiem odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych Kodeksowi postępowania administracyjnego (postępowania, zażalenia), postępowanie o którym mowa w ust. 9 i 10 art. 89c u.s.d.g. nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego. WSA wskazał, że właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wyznaczona jest pojęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To, że w orzecznictwie przyjmuje się właściwość sądu administracyjnego, gdy regulacja ustaw materialnoprawnych przyjmuje formę postanowienia, wynika z przedmiotu rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podjął 13 stycznia 2014 r. uchwałę w składzie 7 sędziów sygn. akt II GPS 3/13, z której wynika, że przy rozważeniu zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego należy uwzględnić system ochrony prawnej jednostki. Jeżeli w wyniku kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy zostanie wydane rozstrzygnięcie kształtujące uprawnienia lub obowiązki, podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej. Ta teza znajduje również uzasadnienie w treści konstytucyjnego prawa do sądu. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W postanowieniach o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g. organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. W ocenie WSA nie było podstaw, aby z aktu (postanowienia), którego treść jest adresowana do organu kontroli wyprowadzać jakiekolwiek uprawnienia podmiotu kontrolowanego. Mając to na uwadze WSA stwierdził, że w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, co wynika wprost z uchwały II GPS 3/13. W związku z tym opisanym na wstępie postanowieniem WSA odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła spółka, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegającego na odrzuceniu skargi wobec uznania, że w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g., skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, podczas gdy zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. Spółka wskazała także, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt SK 37/15. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 37/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 i 1370), rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 28 grudnia 2017 r. poz. 2451. Następnie zauważyć należy, że sentencja uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13 nie wiąże na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. sądów administracyjnych w niniejszej sprawie z uwagi na to, że dotyczy dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawie skargi na rozstrzygnięcie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. a nie – jak w sprawie niniejszej – utrzymania przez Prezesa ZUS w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Z kolei w uchwale z 7 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 9/09 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów stwierdził, że: "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka wskazała w podstawach kasacyjnych m.in. art. 3 § 2 pkt 2 i 4 w powiązaniu z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Tym bardziej nie budzi wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r. wydany w sprawie o sygn. akt SK 37/15, którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozumianego jako wyłączającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Nie wyklucza to możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji – na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jako kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42.