I OSK 449/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 718/17 w sprawie ze skarg K.Ś. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r., nr. [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku celowego i zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 718/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w pkt I oddalił skargi K.Ś. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr: [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oraz w pkt II przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego J.P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K.Ś. zasiłku okresowego na grudzień 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 16 grudnia 2014 r. K.Ś. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie przyznania od 1 grudnia 2014 r. zasiłku okresowego w kwocie 206,50 zł. W związku zatem z treścią art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz faktem, że w sprawie toczy się postępowanie odwoławcze organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K.Ś. zasiłku celowego na grudzień 2014 r. na jeden ciepły posiłek dziennie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] K.Ś. zostało przyznane świadczenie celowe w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności i przygotowanie jednego posiłku dziennie za miesiąc grudzień 2014 r. w kwocie 120 zł. Mając zatem na uwadze treść art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz fakt, że w sprawie toczy się postępowanie odwoławcze w tej sprawie, organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. Po rozpoznaniu zażaleń K.Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniami z dnia [...] lutego 2015 r.: 1. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Jako podstawę prawną swoich postanowień Kolegium podało art. 61a w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdził, że art. 61a § 1 k.p.a. zezwala na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wówczas, gdy spełnione są następujące przesłanki: żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Zdaniem Kolegium, przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku okresowego zapadło już rozstrzygnięcie MOPS w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] przyznające zasiłek okresowy w wysokości 206,50 zł za okres od 1 grudnia 2014 r. do 31 lipca 2015 r. W obecnej chwili organ odwoławczy - SKO w [...] - prowadzi postępowanie odwoławcze w tej sprawie pod sygn. akt. [...]. Dlatego też w administracyjnym toku instancji nie jest możliwe ponowne zajmowanie się tą sprawą. Kolegium stwierdziło, że również w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku celowego na jeden posiłek dziennie na grudzień 2014 r. zapadło już rozstrzygnięcie MOPS w [...] w dniu [...] września 2014 r. nr [...] przyznające zasiłek celowy w kwocie 120 zł. Decyzja ta została zakwestionowana przez K.Ś. w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następnie wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zatem w sprawie objętej ponownym wnioskiem zapadło już ostateczne rozstrzygniecie. K.Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na powyższe postanowienia i wyraził niezadowolenie z postępowania prowadzonego przez organy. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 426/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi K.Ś. na wymienione wyżej postanowienia SKO w Krakowie z dnia 5 lutego 2015 r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K.Ś., Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 767/16, którym uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 426/15 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w nadesłanych aktach sprawy brak jest decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], a bez przeanalizowania treści tych decyzji trudno zweryfikować tożsamość podmiotową i przedmiotową spraw objętych powołanymi decyzjami i spraw objętych obecnie rozpatrywanymi wnioskami skarżącego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nakazał, aby rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji jednoznacznie ustalił treść powołanych decyzji organu I instancji i ich ewentualny przedmiotowy związek z zaskarżonymi postanowieniami. Ponadto Sąd I instancji powinien ustalić, czy obie te decyzje posiadają przymiot ostateczności w postępowaniu administracyjnym. W tym celu Sąd I instancji winien oprzeć się na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, który ewentualnie może, w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzupełnić o niezbędne do prawidłowego orzekania dokumenty. W związku z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pismem z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 718/17 wezwał pełnomocnika SKO w [...] do przedłożenia całości akt administracyjnych w sprawie ze skargi K.Ś., a w szczególności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] wraz z podaniem, czy powyższe decyzje mają przymiot ostateczności w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi SKO w [...] nadesłało akta administracyjne, w których znajdowały się wymienione wyżej decyzje oraz podało, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] jest ostateczna, albowiem Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 235/15 oddalił skargę na tę decyzję Kolegium. Również decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] jest ostateczna, albowiem Kolegium postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 145/15 oddalił skargę na to postanowienie Kolegium. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w przytoczonym wyżej przepisie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Uzasadnioną przyczyną, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte jest zatem w szczególności okoliczność, że sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta. Następnie Sąd zauważył, że skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego na miesiąc grudzień 2014 r. oraz o przyznanie zasiłku celowego na grudzień 2014 r. na jeden ciepły posiłek dziennie. Tymczasem z akt zgromadzonych w licznych sprawach K.Ś. wynika, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] przyznał wnioskodawcy świadczenie w formie zasiłku okresowego w kwocie 206,50 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2014 r. do 31 lipca 2015 r. Decyzja ta jest ostateczna, gdyż decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy wymienioną wyżej decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 235/15 oddalił skargę K.Ś. na tą decyzję Kolegium. Natomiast odnosząc się do żądania przyznania zasiłku celowego na grudzień 2014 r. na jeden posiłek dziennie Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] przyznał K.Ś. zasiłek celowy na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie za grudzień 2014 r. w kwocie 120 zł. Również i ta decyzja organu I instancji jest ostateczna, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 145/15 oddalił skargę K.Ś. na to postanowienie Kolegium. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie zaistniała zatem "uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, o której mówi art. 61a k.p.a., albowiem w tym przedmiocie zapadły już ostateczne rozstrzygnięcia. Organy nie mogły więc ponownie merytorycznie rozstrzygać tych kwestii dopóki w obrocie prawnym pozostają wskazane powyżej decyzje i postanowienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w części, w której Sąd I instancji oddalił skargi, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2) P.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako "P.u.s.a.") w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonych przez skarżącego postanowień i wydanie orzeczenia na podstawie okoliczności nie objętych aktami sprawy (orzeczenie nie na podstawie akt sprawy), w sytuacji, gdy: a) Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniach postanowień powoływał się na prośbę wnioskodawcy z 15 grudnia 2015 r. oraz "odwołanie" z 16 grudnia 2016 r., których nie było w aktach sprawy, przez co nie było możliwości zweryfikować tożsamości przedmiotowej spraw objętych wskazanymi przez organ pismami wnioskodawcy oraz decyzjami, na które powoływał się organ, ani nawet weryfikacji tego, dlaczego organ wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania ze wskazaniem w uzasadnieniu, że odnosi się ono do "odwołania" i bez wskazania czy jest jakiekolwiek inne pismo wnioskodawcy, z którego wynikałby wniosek o rozpatrzenie sprawy, co do której organ odmówił wszczęcia postępowania, i jeśli tak- to czego dotyczy taki wniosek; 2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2) P.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonych przez skarżącego postanowień i nieuwzględnienie skarg oraz nieuchylenie zaskarżonych postanowień mimo wydania zaskarżonych postanowień z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania do władzy publicznej, brak zebrania i wszechstronnej oceny materiału, naruszenie zasad logicznego rozumowania oraz braki w uzasadnieniach postanowień uniemożliwiające ustalenie motywów tych postanowień (a tym samym kontrolę tych postanowień), a to poprzez: - wydanie postanowienia przez Prezydenta Miast [...] (postanowienie znak [...]) z uzasadnieniem wskazującym, iż postanowienie zostało wydane w związku ze zwróceniem się przez skarżącego z podaniem z dnia 15 grudnia 2014 r., w którym to uzasadnieniu nie wskazano, czy analizowano treść podania skarżącego - pomimo że w aktach sprawy nie ma podania skarżącego z datą 15 grudnia 2014 r., przez co nie ma możliwości ustalić, czy podanie inicjujące wskazane postępowanie obejmowało sprawę rozstrzygniętą inną decyzją, co oznacza, że istnieją braki w materiale zgromadzonym w sprawie oraz braki w uzasadnieniu uniemożliwiające ustalenie motywów tego uzasadnienia, - wydanie postanowienia przez Prezydenta Miasta [...] (postanowienie znak [...]) z uzasadnieniem wskazującym, iż postanowienie zostało wydane w związku z "odwołaniem" z dnia 16 grudnia 2014 r., w którym to uzasadnieniu nie wskazano, czy analizowano treść podania skarżącego - pomimo że w aktach sprawy nie ma pisma skarżącego z datą 16 grudnia 2014 r., z którego wynikałby wniosek o przyznanie zasiłku okresowego na grudzień 2014 r., oraz bez wskazania, czy organ uznał pismo zakwalifikowane przez organ jako "odwołanie" jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zasiłku okresowego na grudzień 2014 r., a także bez wskazania, które konkretnie pismo skarżącego spowodowało wydanie przez organ postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, przez co nie ma możliwości ustalić, czy podanie inicjujące wskazane postępowanie obejmowało sprawę rozstrzygniętą inną decyzją, co oznacza, że istnieją braki w materiale zgromadzonym w sprawie oraz braki w uzasadnieniu uniemożliwiające ustalenie motywów tego postanowienia; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania do władzy publicznej, brak zebrania i wszechstronnej oceny materiału, naruszenie zasad logicznego rozumowania oraz braki w uzasadnieniach postanowień uniemożliwiające ustalenie motywów tych postanowień (a tym samym kontrolę tych postanowień), a to poprzez: - wydanie postanowienia przez SKO w [...] (sygn. akt [...]) utrzymującego postanowienie Prezydenta Miasta [...],w którego uzasadnieniu nie wskazano, czy analizowano treść podania skarżącego - pomimo że w aktach sprawy nie ma podania skarżącego z datą 15 grudnia 2014 r., przez co nie ma możliwości ustalić, czy podanie inicjujące wskazane postępowanie obejmowało sprawę rozstrzygniętą inną decyzją, co oznacza, że istnieją braki w materialne zgromadzonym w sprawie oraz braki w uzasadnieniu uniemożliwiające ustalenie motywów tego postanowienia, - wydanie postanowienia przez SKO w [...] (sygn. akt [...]) utrzymującego postanowienie Prezydenta Miasta [...], w którego uzasadnieniu nie wskazano, czy analizowano treść podania skarżącego - pomimo że w aktach sprawy nie ma pisma skarżącego z datą 16 grudnia 2014 r., z którego wynikałby wniosek o przyznanie zasiłku okresowego na grudzień 2014 r. oraz bez wskazania, czy organ uznał pismo zakwalifikowane przez organ jako "odwołanie" jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zasiłku okresowego na grudzień 2014 r., a także bez wskazania, które konkretnie pismo skarżącego spowodowało wydanie przez organ postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, przez co nie ma możliwości ustalić, czy podanie inicjujące wskazane postępowanie obejmowało sprawę rozstrzygniętą inną decyzją, co oznacza, że istnieją braki w materiale zgromadzonym w sprawie oraz braki w uzasadnieniu uniemożliwiające ustalenie motywów tego postanowienia, - nie zebranie i niewszechstronne rozpatrzenie przez SKO w [...] materiału związanego ze sprawami znak [...] oraz znak [...] w związku z odwołaniami skarżącego od tych postanowień, a przez to brak analizy treści podań skarżącego, w odpowiedzi na które Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowań; c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., a to poprzez: - nie wezwanie skarżącego do doprecyzowania jego podania w sytuacji stwierdzenia przez organ, iż istnieje możliwość, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją, oraz w sytuacji, gdy wnioskodawca składał wiele wniosków o różnego rodzaju zasiłki, co mogłoby być zinterpretowane jako zasiłki inne niż te, których przyznanie według ustaleń organu było już rozstrzygnięte innymi decyzjami, - niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i zaspokojenia słusznego interesu skarżącego tj. uznanie o tożsamości przedmiotu sprawy bez wezwania skarżącego do sprecyzowania żądań zawartych we wniosku, w sytuacji stwierdzenia przez organ, iż istnieje możliwość, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją, - nie poinformowania w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków wnioskodawcy będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz nie udzielenie wnioskodawcy niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sytuacji stwierdzenia przez organ, iż istnieje możliwość, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Te zaś wyznaczają zarzuty kierowane wobec zaskarżonego wyroku. Dla skuteczności skargi kasacyjnej konieczne jest zatem powołanie się w pierwszej kolejności na zarzuty naruszenia przepisów stosowanych w konkretnej sprawie przez organy administracji publicznej i ocenionych przez Sąd I instancji w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem był przede wszystkim art. 61 a § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawą odmowy wszczęcia postępowania było ustalenie iż została spełniona przesłanka " innych uzasadnionych przyczyn " w postaci funkcjonowania obrocie prawnym ostatecznych decyzji rozstrzygających sprawę w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i zasiłku celowego za miesiąc grudzień 2014r. Z tych powodów organ administracji publicznej odmówił wszczęcia postępowań, a Sąd I instancji ocenił postanowienia w tym przedmiocie jako zgodne z prawem. Skarga kasacyjna chcąc zakwestionować orzeczenie Sądu I instancji powinna zarzucić naruszenie przez ten sąd art. 61a § 1 K.p.a. w powiązaniu z innymi przepisami P.p.s.a. Brak w podstawie skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia w/wym. przepisu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie prawidłowości zaskarżonego wyroku i to mimo powołania w skardze kasacyjnej wielu innych przepisów P.p.s.a. oraz K.p.a. Należy podkreślić, że wszystkie wymienione w skardze kasacyjnej przepisy mogłyby zostać ewentualnie naruszone w związku z art. 61a § 1 K.p.a., który stanowił prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Żaden z wymienionych przepisów nie mógł zostać naruszony samodzielnie, w oderwaniu od przedmiotu sprawy i podstawy w oparciu o którą nastąpiła odmowa wszczęcia postępowania. Tak istotny brak skargi kasacyjnej jakim jest niepowołanie w jej podstawie zarzutu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. spowodował że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wypowiedzieć się co do poprawności zaskarżonego wyroku. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.