I SA/Wa 1493/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. I. Sp. z o. o. w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku P. G. sp. z. o.o. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992r. Nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. M. oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w części dot. budynku mieszkalnego - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279)- utrzymał w mocy ww. postanowienie. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1992r. Nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. M. oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] nr działki [...]. uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992r. Nr [...] w części dot. budynku mieszkalnego wystąpiła P. G. Sp. z o.o. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ( dalej: Minister) wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] dnia [...] marca 1992r. Nr [...] we wskazanej części. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r., nr [...], Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992r. Nr [...] Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. M., w [...] oznaczona w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej. [...] obręb [...] nr działki [...] stanowiła własność J. T. (T.) z d. W. w 85 % i W. A. z d. B. w [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279). Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1953r. znak: [...] odmówiono J. T. oraz W. A. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. M. ozn. nr hip [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1953r. Nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1953r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953r. Nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1953r. nr [...], w części dotyczącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] wydane zostały z naruszeniem prawa, a pozostałej części stwierdził ich nieważność. Częściowe wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1953r. znak: [...] i decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953r. Nr [...] rodzi po stronie Prezydenta [...] obowiązek rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 cyt. dekretu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1953r. i decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953r. wywołało ten skutek prawny, iż uprawnionym zostało przywrócone prawo do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie spowodowało natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynku znajdującego się na gruncie (art. 5 dekretu). Odrębna własność budynku (po utracie własności gruntu z mocy prawa) mogła być zachowana przez byłych właścicieli gruntu gdy uzyskali na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu przy zachowaniu odpowiedniego trybu ubiegania się o takie prawo. Z pisma Urzędu Miasta [...] Biuro Spraw Dekretowych z dnia [...] grudnia 2017r. wynika, iż nie zakończyło się postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Minister wskazał, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa określa cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zdaniem Ministra dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotnym jest zatem ustalenie czy będący przedmiotem postępowania budynek przy ul. M. w [...], spełnia przesłanki z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Kwestię tę przesądzi dopiero ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Ostateczne rozstrzygnięcie tego zagadnienia, jest niezbędne dla stwierdzenia czy decyzja komunalizacyjna jest dotknięta wadą powodującą konieczność wyeliminowania jej z prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. I. sp. z. o. o. w [...] ( następca prawny P. G. Sp. z o.o. ). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego wobec pominięcia i niezastosowania w sprawie dyspozycji przepisów art. 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w powiązaniu ze skutkami stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 156 §1 k.p.a. orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu Nieruchomości. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego Postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018r. oraz uchylenie poprzedzającego go i utrzymanego nim w mocy Postanowienia z dnia [...] lutego 2018r. i przekazanie sprawy Organowi do dalszego prowadzenia merytorycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369. dalej ppsa). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że skarga jest niezasadna. Stan faktyczny ustalony przez organy, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia, jest niesporny. Ustalenie te, w świetle materiału dowodowego zgormadzonego w aktach, nie budzą również wątpliwości Sądu. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy w świetle tych ustaleń, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. M. oznaczonej jako działka gruntu nr [...], tj. czy postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Przywołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w powołanym przepisie, dla postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] marca 1992 r., jest ostateczne rozstrzygnięcie Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu położonego w [...] przy ul. M., hip. nr [...], złożonego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W ocenie organu, pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Prezydentem [...] a przedmiotowym postępowaniem nieważnościowym zachodzi zależność przyczynowo-skutkowa. Decyzja Prezydenta [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. rozstrzygnie bowiem kwestię tytułu prawnego do budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca podnosząc, iż postępowanie w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprawdzie pojęcia zagadnienia wstępnego, ale – w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych - zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Oznacza to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Przyjmuje się przy tym, iż pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby, w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 49/08, LEX nr 499886). Analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organów, iż postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa względem postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Dla przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji komunalizacyjnej zasadnicze znaczenie ma bowiem wyjaśnienie kwestii tytułu prawnego do budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnienie tej kwestii może zaś nastąpić wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Warto w tym miejscu wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów [...] przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca uprawnionym prawo do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynku znajdującego się na gruncie - art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. - co podkreślił Sąd Najwyższy w postanowieniu z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I CSK 288/2010 (Lex Polonica nr 3069034, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/11, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/2OSP 2013/4 poz. 46). W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia o odmowie przyznania byłym właścicielom nieruchomości [...] prawa własności czasowej, wniosek o przyznanie tego prawa (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) pozostaje nadal nierozpoznany. Toczy się zatem przed innym organem postępowanie administracyjnie mające na celu ocenę, czy objęta kontrolowaną przez organ nadzoru decyzją komunalizacyjną nieruchomość budynkowa stanowiła w dacie komunalizacji własność następców prawnych właściciela dekretowego. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie tej kwestii będzie miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie przez organ kwestii zasadniczej dla przedmiotowego postępowania nieważnościowego, tj. tego komu przysługiwał tytuł prawny do budynku znajdującego się na gruncie przedmiotowej nieruchomości, na co słusznie wskazały organy orzekające uzasadniając konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Wobec powyższego, niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 dalej ppsa) skargę oddalił. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.