I SA/Wa 2198/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] nałożył na J. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (zwaną w dalszej części uzasadnienia spółką J.) karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku w miejscowości [...] oraz nakazał zaprzestać prowadzenia przez spółkę J. działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobowym w podeszłym wieku z siedzibą przy ul. [...] w [...] bez zezwolenia wojewody. Spółka J. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 29 kwietnia 2015 roku do Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęło pismo, z którego wynikało, że w miejscowości [...], może funkcjonować placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W dniu 15 maja 2015 r., przeprowadzono kontrolę doraźną w Pensjonacie [...] działającym w miejscowości [...]. Kontrola wykazała, że spółka J. prowadzi w placówce działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Podczas kontroli w placówce przebywały 33 osoby, z czego 7 osób korzystało z całodobowych usług opiekuńczych świadczonych przez placówkę. Osoby korzystające z usług opiekuńczych były najczęściej umieszczane w ośrodku z uwagi na to, że nie mogły mieć zapewnionej opieki w miejscu zamieszkania. Spośród osób korzystających z usług opiekuńczych jedna osoba była osobą leżącą wymagającą pomocy opiekuna, a kolejne 3 osoby poruszały się przy pomocy chodzika. Świadczenie usług następowało na podstawie umów o świadczenie usług opiekuńczo-wspierających zawieranych między spółką J., a mieszkańcem placówki. Mieszkańcy korzystali ze stołówki oraz kuchni mieszczącej się w budynku. Podstawę wyżywienia stanowiły 3 posiłki oraz posiłki wchodzące w skład diet indywidualnych. Opiekę zdrowotną nad mieszkańcami sprawował lekarz, rehabilitantka oraz dwie pielęgniarki. Wszystkie osoby były zarejestrowane w Zespole Opieki Zdrowotnej w [...]. Mieszkańcy placówki podczas czasu wolnego mogli korzystać z sali telewizyjnej, mieli możliwość wypożyczenia książek oraz prasy. Ponadto były również organizowane spacery z opiekunami oraz zajęcia plastyczne. Placówka zapewniała również możliwość wędkowania, rekreacji rowerowej lub korzystania ze sprzętu wodnego. Mieszkańcy placówki mieli również możliwość korzystania ze sklepu funkcjonującego na terenie placówki oraz z usług kosmetyczno-higienicznych. Mieszkańcy placówki, zgodnie z regulaminem placówki, mogli być odwiedzani przez rodzinę oraz znajomych między godziną 10, a godziną 18. Spółka J. zatrudniała pracowników obsługujących placówkę w porze dziennej jak i nocnej. W porze nocnej, zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez stronę, w placówce obecne były pielęgniarki oraz dyżurny opiekun. W godzinach między 22, a 6 obowiązywała cisza nocna. Organ zaznaczył, że przepisy ustawy o pomocy społecznej w sposób jednoznaczny określają zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oraz zasady wymiaru kary za prowadzenie takiej placówki bez wymaganego zezwolenia. W przypadku ustalenia, że ww. placówka działa bez zezwolenia, właściwy wojewoda może jedynie zakończyć sprawę wymierzając karę pieniężną. Organ ustalił, że w [...] prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Wynika to z protokołu kontroli doraźnej, protokołu przesłuchania strony, regulaminu ośrodka, wzoru umowy o świadczenie usług opiekuńczo-wspierających, a także z oferty reklamowej placówki. Minister zaznaczył, że w ofercie reklamowej jasno zostało zaznaczone, iż placówka zapewnia pomoc w myciu, kąpieli, ubieraniu się spożywaniu pokarmów i toalecie. Ponadto placówka oferowała całodzienne wyżywienie, podstawową opiekę lekarską, a także zapewnia kadrę opiekuńczą, pielęgnacyjną oraz duszpasterską. Dodatkowo placówka oferowała szeroki zakres zajęć aktywizacyjnych i rekreacyjnych. Istnienie oferowanych usług w ramach prowadzonej placówki zostało potwierdzone przez protokół kontroli, zeznania strony, a także regulamin porządkowy oraz wzór umowy o świadczenie usług opiekuńczo wspierających. Regulamin porządkowy jasno stanowi, że jest to placówka stałego pobytu, przeznaczoną dla osób chorych niepełnosprawnych oraz w podeszłym wieku. Ponadto zgodnie z regulaminem placówka świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające dostosowane do indywidualnych potrzeb mieszkańców, a także umożliwia korzystanie mieszkańcom placówki ze świadczeń zdrowotnych. Według regulaminu mieszkaniec domu może przebywać poza domem po uprzednim poinformowani opiekuna dziennego lub kierownika działu, jednakże zobowiązany jest do powrotu do placówki przed godzina 22. Pobyt mieszkańca w domu jest odpłatny. Opłata jest ustalana na podstawie umowy zawieranej pomiędzy mieszkańcem, a spółką J., zgodnie ze wzorem umowy. Według umowy mieszkaniec ma zapewnione całodzienne wyżywanie, a także z chwilą przybycia mieszkaniec powinien posiadać ze sobą odzież i bieliznę - dzienną i nocną. Podczas przeprowadzonej kontroli w placówce zapewniającej całodobową opiekę przebywało 7 osób, zaś zgodnie z zeznaniami złożonymi przez osobę reprezentującą spółkę J. osoby te cierpiały na demencję oraz chorobę Alzhaimera. Część z tych osób miała problemy z poruszaniem. Osobami korzystającymi z usług placówki, były osoby, które nie mogły mieć zapewnionej opieki w miejscu zamieszkania. W nocy opieka sprawowana była na zasadzie dyżurów sprawowanych przez dyżurnego opiekuna oraz pielęgniarkę. Mając na uwadze powyższe, opierając się na zebranych dowodach oraz zasadach logiki i doświadczenia życiowego organ stwierdził, iż w placówce opieka sprawowana była całodobowo, a co za tym idzie należy ją uznać za placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Spółka J., reprezentowana przez adwokata D. N., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2015 r., zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa w szczególności: a) naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 j.t.) poprzez jego bezzasadne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca prowadzi działalność opisaną w ww. przepisie pomimo braku podstaw do zastosowania tego przepisu, b) naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że placówka prowadzona przez skarżącą nie jest ośrodkiem wsparcia lecz placówką zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku, c) naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23 j.t.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez niepodjęcie wszystkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zmierzających do ustalenia przez organ pierwszej instancji rzeczywistego statusu placówki prowadzonej przez skarżącą i ustalenie czy na terenie ośrodka prowadzony jest ośrodek wsparcia, hostel całodobowy i schronisko dla bezdomnych, d) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niestaranne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie poprzez niewyjaśnienie czy osoby niepełnosprawne, przewlekle chore i w podeszłym wieku przebywające na terenie placówki prowadzonej przez skarżącą korzystają z hostelu całodobowego, e) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i skrótowy, bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy z ograniczeniem się do przepisania treści protokołu z kontroli skarżącej, f) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, jak wyżej. Ponadto zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym uznaniu, iż skarżąca prowadzi działalność polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku, w sytuacji braku jednoznacznych dowodów na prowadzenie przez skarżącą takiej placówki i prowadzenie przez ten podmiot hostelu, który zapewnia całodobowy pobyt oraz schroniska dla bezdomnych. Skarżąca dołączyła do skargi dowody z dokumentów w postaci wzoru umowy o świadczenie usług opiekuńczo-wspierających w schronisku w [...] przez Stowarzyszenie J., pisma z dnia 20 sierpnia 2015 r. oraz statutu stowarzyszenia J.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku uregulowane zostało w przepisach art. 67 - 69 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy, działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia omawianej placówki, może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody, które wydawane jest po spełnieniu warunków określonych w art. 67 ust. 2. Konsekwencją prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez wymaganego zezwolenia wojewody, jest z kolei nałożenie na podmiot prowadzący taką placówkę kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, której wysokość uzależniona jest od ilości osób przebywających w placówce. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy nie jest decyzją uznaniową. W przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie właściwy organ zobowiązany jest nałożyć na podmiot prowadzący placówkę karę pieniężną w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że jedyną okolicznością warunkującą nałożenie takiej kary pieniężnej, jest faktyczne prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgromadzony w sprawie w materiał dowodowy uzasadniał nałożenie na skarżącą kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Spełniona została bowiem przesłanka prowadzenia przez skarżącą placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Pensjonat [...] w [...]. Jednocześnie skarżący nie uzyskał wymaganego prawem zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki tego typu. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy, nie pozostawia wątpliwości co do charakteru usług świadczonych przez skarżącą. Wskazać należy, że stosownie do art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku polega na świadczeniu przez całą dobę usług opiekuńczych zapewniających udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby, opiekę higieniczną, niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych i kontakty z otoczeniem oraz bytowych zapewniających miejsce pobytu, wyżywienie i utrzymanie czystości. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy potwierdza w ocenie Sądu, prawidłowość stanowiska przyjętego przez nie za podstawę decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, że w prowadzonej przez skarżącą placówce świadczona była całodobowa opieka osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim z protokołu kontroli oraz zeznań przedstawiciela spółki J. wynika, że w placówce przebywało 7 osób cierpiących na demencję oraz chorobę Alzhaimera. Część z tych osób miała problemy z poruszaniem. Z materiału dowodowego wynikało, iż placówka zapewniała pomoc w myciu, kąpieli, ubieraniu się, spożywaniu pokarmów i toalecie. Ponadto placówka oferowała całodzienne wyżywienie, podstawową opiekę lekarską, a także zapewnia kadrę opiekuńczą, pielęgnacyjną oraz duszpasterską. Dodatkowo placówka oferowała szeroki zakres zajęć aktywizacyjnych i rekreacyjnych. Regulamin porządkowy placówki jasno stanowił, że jest to placówka stałego pobytu, przeznaczona dla osób chorych niepełnosprawnych oraz w podeszłym wieku. Ponadto stanowił, że placówka świadczy usługi bytowe, opiekuńcze oraz wspomagające dostosowane do indywidualnych potrzeb mieszkańców, a także umożliwia korzystanie ze świadczeń zdrowotnych. Zapewniała ona pięć posiłków dziennie, w tym także możliwość karmienia, jeżeli osoba tego wymaga. Pobyt mieszkańca w domu był odpłatny. Osobami korzystającymi w usług placówki, były osoby, które nie mogły mieć zapewnionej opieki w miejscu zamieszkania. W nocy opieka sprawowana była przez dyżurnego opiekuna oraz pielęgniarkę. Omawiana placówka zapewniała zatem niewątpliwie całodobową opiekę osobom wymienionym w art. 67 ustawy o pomocy społecznej. Prowadzenie placówki bez zezwolenia skutkować musiało zatem, jak uczynił to w niniejszej sprawie Wojewoda, nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, o której mowa w art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że placówka prowadząca przez skarżącą nie jest ośrodkiem wsparcia o której mowa w art. 51 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z powołanym przepisem osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej prowadzenie ośrodka o zasięgu gminnym oraz kierowanie osób do ośrodka wsparcia należy do zadań własnych gminy, natomiast prowadzenie powiatowych ośrodków wsparcia należy do zadań własnych powiatu. Zarówno gmina jaki powiat mogą zlecić, na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prowadzenie ośrodka wsparcia podmiotom uprawionym wymienionym we wskazanym przepisie. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie zawarła porozumienia na prowadzenie ośrodka wsparcia z właściwą gminą, a z pisma z dnia 21 maja 2015 r. Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wynika, że gmina nie kierowała do placówki prowadzonej przez skarżącą osób z gminy [...]. Należy również wskazać, że ośrodek wsparcia zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu, zaś ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca wobec siedmiu osób świadczyła usługi w ramach działalności gospodarczej polegające na całodobowej opiece nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi i w podeszłym wieku. Wskazać również należy, że treść wzoru umowy o świadczenie usług opiekuńczo-wspierających oraz regulaminu placówki w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że przedmiotem umowy było stałe umieszczenie danej osobie w domu opieki pielęgnacyjnej spełniającej przesłanki do zakwalifikowania jej jako placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom, nie zaś umową na pobyt w Hostelu, który charakteryzuje się co do zasady pobytem krótkotrwałym. Jednocześnie załączone przez skarżącą do skargi dokumenty nie miały wpływu na zasadność decyzji wydanych w sprawie. Wskazać bowiem należy, że pismo datowane na dzień 20 sierpnia 2015 r. zostało skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego po wydaniu przez ten organ decyzji pierwszej instancji. Z kolei okoliczność oferowania przez Stowarzyszenie J. usług opiekuńczo-wspierających w [...] w żaden sposób nie stanowi dowodu na okoliczność nieprowadzenia przez skarżącą spółkę działalności gospodarczej polegającej na całodobowej opiece nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku. Jednocześnie zaznaczyć wymaga, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone zostało zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola w placówce prowadzonej przez skarżącą została przeprowadzona prawidłowo. Przedstawiciel skarżącej podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń w dniu 9 czerwca 2015 r., mimo prawidłowego pouczenia go o możliwości odmowy podpisania protokołu, jak również możliwości złożenia przed jego podpisaniem umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń w nim zawartych. Jednocześnie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie nie tylko na podstawie dowodu w formie protokołu kontroli doraźnej, a również na podstawie regulaminu ośrodka, wzoru umowy o świadczenie usług opiekuńczo-wspierających, zeznań strony, a także oferty reklamowej placówki. Z powyższego wynika, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), ponadto szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.