II SA/Lu 299/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia T. K., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej N. Sp. z o. o., pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działach nr ewid.[...], [...], [...], ark. mapy [...], położonych w B.. Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] Starosta B. odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] sprostowanej postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej N. sp. z o. o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działach nr ewid.[...], [...], [...], ark. mapy 58, położonych w B., z uwagi na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia Starosta B. informuje o terminie złożenia przez T. K. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...], z jednoczesnym wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Jako podstawę wznowienia został we wniosku wskazany art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) dalej jako "k.p.a.". Odwołujący się podniósł, że projektowany budynek, ograniczy prawo własności jego nieruchomości oraz będzie oddziaływał szkodliwie na życie i zdrowie oraz, że będzie powodował hałas i wibrację, co daje mu prawo do występowania w postępowaniu administracyjnym jako strona postępowania. Jak zauważa Starosta B., ustalenia poczynione w omawianej sprawie dały podstawę do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, co uczynił postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] Organ pierwszej instancji stwierdził, że w jego ocenie, biorąc pod uwagę projektowane rozwiązania i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, budynek handlowy na działkach inwestora został zaprojektowany zgodnie z przepisami powołanymi we wniosku o wznowienie postępowania, w związku z tym w żaden sposób nie ogranicza możliwości zabudowy na działce sąsiedniej oznaczonej nr [...]. Starosta wskazał także, że omawiana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie znajduje się na terenach podlegających ochronie konserwatorskiej lub ochrony przyrody, posiada stosowne opinie, a kwestie uciążliwości związane z zacienianiem działki, nie są regulowane przepisami Prawa budowlanego. W związku z tymi ustaleniami, Starosta B., nie znajdując przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, odmówił wstrzymania jej wykonania. W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu, T. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na treść orzeczenia tj.: art. 152 § 1, art. 7 i art. 77 § 1, art. 73 ust. 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., - Prawo budowlane, naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, § 271 ust. 1 i 2, § 272 pkt 1, § 13 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 i 2, § 60 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także błąd w ustaleniach faktycznych organu, mający wpływ na treść zaskarżonego postanowienia przez niezasadne przyjęcie, że zachowane zostały wymagane odległości wynikające z ww. rozporządzenia, iż odległość zaprojektowanego budynku wynosi od 3.015 do 3.03 m od granicy działki nr [...], zapewnionego czasu nasłonecznienia budynku, który ma powstać na działce nr [...], przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto, odwołujący się wskazał, że nie mógł dokonać analizy projektu budowlanego, gdyż uniemożliwiono mu zapoznanie się z projektem i wykonanie fotokopii, jednak z obserwacji na miejscu budowy wnioskuje, że nie zostały spełnione minimalne odległości określone wskazanymi w rozporządzeniu przepisami. W złożonym zażaleniu, podawana jest analiza naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wynikająca z § 13 ust. 1 w związku z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Kwestionowane jest także usytuowanie budynków (przy możliwości zabudowy działki nr [...] budynkiem mieszkalnym), z zachowaniem kwalifikacji kategorii zagrożenia ludzi i rozwiązań przeciwpożarowych. Odwołujący się, przytaczając przepisy art. 35 oraz art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, informuje o fakcie naruszenia tych przepisów zauważając, że co do zasady organy nie kontrolują rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, to jednak czym innym, zdaniem T. K., jest kontrola rozwiązań projektowych, a czym innym wyprowadzenie z konkretnie przyjętych rozwiązań wniosków m.in. w zakresie właściwych odległości wynikających z usytuowania projektowanego budynku. Dodatkowo odwołujący się wskazuje, że zaniechanie wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji budowlanej w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, pomimo istnienia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego i w następstwie tego wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, skutkowało naruszeniem reguł rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa). T. K. nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w postanowieniu, a odnoszącym się do braku uciążliwości przedmiotowej inwestycji, opartym na zapisie dokonanym przez projektanta. Wskazuje w uzasadnieniu zażalenia na regulacje zawarte w art. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie T. K., inwestycja została zaprojektowana niezgodnie z przepisami rozporządzenia, w zakresie lokalizacji inwestycji względem działki nr [...] (spełnienia przepisów przeciwpożarowych), w zakresie ograniczenia przez inwestycję dostępu światła słonecznego do budynku, który ma powstać na działce nr [...], odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz zapewnienia czasu nasłonecznienia. W końcowej części zażalenia autor stwierdza, że usytuowanie przedmiotowego budynku na działce narusza przepisy techniczno - budowlane, tj. w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a niezgodność z przepisami jest nieusuwalna, dlatego też, zdaniem skarżącego, wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany jest uzasadnione. Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia, podkreślił, że wznowienie postępowania administracyjnego nie wywołuje skutku bezwzględnie suspensywnego w postaci wstrzymania z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji ostatecznej. Jednakże organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania dokonuje z urzędu lub na żądanie strony oceny, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wojewoda wskazał także, że organ na podstawie akt sprawy i w świetle przekonujących twierdzeń strony ustali istnienie takich okoliczności, a przy tym uzna, że nie istnieje wskazana w art. 146 § 1 k.p.a. przesłanka upływu terminu przedawnienia, która wyłącza możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jest obowiązany do wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie organu odwoławczego, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił brak przesłanki wystąpienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej, wyjaśniając i interpretując przepisy techniczno - budowlane, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - przed zmianą wprowadzoną od dnia 01.01.2018 r., Dz. U z 2017 r., poz. 2285), odnoszące się zarówno do kwestii ochrony przeciwpożarowej, usytuowania budynku, czasu nasłonecznienia, jak i zagospodarowania terenu. Organ II instancji, wyjaśnił, że przepis art. 152 Kpa dopuszcza wstrzymanie wykonania decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zastosowanie tego przepisu nastąpi, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. Samo wznowienie postępowania w trybie art. 145 k.p.a. nie jest okolicznością uprawdopodobniającą fakt, że decyzja, której wznowienie dotyczy, będzie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. W ocenie organu II instancji, słuszność takiego orzeczenia i brak wystąpienia przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej potwierdza ponadto fakt, że Starosta B., decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] odmówił T. K. uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o. o., pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działach nr ewid.[...], [...], [...], ark. mapy 58, położonych w B. Na powyższe rozstrzygnięcie T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zarzucił: I. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) naruszenie art. 152 § 1 k.p.a poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie została spełniona przesłanka, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania; 2) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3) naruszenie art. 42 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że prawidłowo doręczono pełnomocnikowi wnioskodawcy decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2017r. znak [...], co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Wojewodę w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji pomimo istnienia podstaw do jego uchylenia, 5) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie przez Wojewodę postanowienia organu I instancji, 6) art. 10 § 1 k.p.a. w zw z art. 73 ust. 1 k.p.a. poprzez pozbawianie możliwości wglądu do akt sprawy i możliwości obrony swych praw oraz zaprezentowania dowodów i argumentów, w szczególności oparciu się na projekcie budowlanym, którego linijka słońca została wykonana w sposób uniemożliwiający obiektywną weryfikację przesłaniana i zacieniania nieruchomości należącej do skarżącego przez inwestycję. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w całości oraz poprzedzającej jego postanowienie organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w L. zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżona decyzja / postanowienie może być uchylona tylko wówczas gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu pozostają wydane w postępowaniu postanowienia: Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] oraz postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Podstawą prawną postanowienia w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie, zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu. Zdaniem Sądu postanowienie organu drugiej instancji nie narusza prawa. Podzielić należy stanowisko organu drugiej instancji, że w stanie faktycznym sprawy- wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. w przypadku powołania się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obowiązkiem organu jest nie tylko rozważenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, ale i prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanki w postaci posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, ze względu na jego własny interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stoi na stanowisku, iż wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być oparte na udokumentowanych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podnieść należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenia kręgu stron postępowania. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze. zm.) orzekł jak w sentencji.