II OSK 604/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 714/18 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 714/18 oddalił skargę M. J. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2017 r., którą na wniosek M. M. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa poddasza nieużytkowego na lokal mieszkalny z rozbudową instalacji wewnętrznych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz rozbudowa budynku garażu połączona ze zmianą konstrukcji dachu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...]". Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: upzp) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie) ustalając warunki zabudowy. Sąd nie znalazł także podstaw prawnych do negowania ustaleń dotyczących kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu, gdyż został on ustalony prawidłowo i objął właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem wnioskowanej inwestycji, jak również naruszenia art. 9 i 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: Kpa), ponieważ organy skierowały do stron postępowania zawiadomienia informując przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszenia żądań. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 28 oraz art. 9 i 10 Kpa przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organy administracji wyznaczyły w sposób prawidłowy krąg stron postępowania, co faktycznie doprowadziło do pozbawienia stron postępowania możliwości udziału w toczącym się postępowaniu, b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 oraz art. 9 i art. 10 Kpa w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna być ona uwzględniona, 2) przepisów prawa materialnego: a) § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczenie innego wyznaczenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu takich jak: linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej granicy elewacji frontowej na poziomie innym niż wskazane w § 4 rozporządzenia, nie musi mieć ścisłego odniesienia w treści prawidłowo sporządzonej analizy, lecz wystarczy ogólnikowe odniesienie do analizy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), podczas gdy w ocenie skarżącej dopuszczenie innego wyznaczenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu musi zawsze znajdować ścisłe oparcie w treści prawidłowo sporządzonej analizy, które jednocześnie poddaje się jednoznacznej kontroli, w przeciwnym bowiem razie w sposób całkowicie swobodny dochodzi do wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy poza jakąkolwiek kontrolą i rażącym naruszeniem wskazanych norm powszechnie obowiązującego prawa, b) § 3 ust. 1 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana w sposób prawidłowy, a w szczególności prawidłowo zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego, podczas gdy faktycznie wykonana analiza nie odpowiada prawu i została sporządzona w sposób dowolny z naruszeniem wytycznych reguł wynikających z przepisów prawa. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). 3.4. Za niezasadny należało zarzut naruszenia § 3 ust. 1 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, który w przedmiotowej sprawie został wyznaczony wokół terenu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 upzp, a nie indywidualnej działki. Front działki został oznaczony od ul. [...] o długości 14 m i granice obszaru wyznaczono w odległości 50 m od granicy nieruchomości. Obszar ten został zatem wyznaczony wzorcowo, a skarżąca bezzasadnie zarzuca nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Co przy tym istotne, w przedmiotowej sprawie jest rzeczą oczywistą spełnienie kluczowej dla krajowego porządku planistycznego, a wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy. Po pierwsze, objęte decyzją zamierzenie nie dotyczy nowej zabudowy w terenie dotychczas niezabudowanym, ale inwestycji na działce, na której znajduje się już budynek mieszkalny oraz garażowy, który ma być rozbudowany. Po drugie, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa. Planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej na graniczących bezpośrednio z nią działkach nr [...] oraz nr [...]. Całkowicie zbyteczne z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego byłoby więc powiększanie obszaru analizowanego. 3.5. Zarzut naruszenia § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia jest również nieusprawiedliwiony. Linia zabudowy została wyznaczona w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Przy czym właśnie w świetle § 4 rozporządzenia linia ta nie może być wyznaczana w oderwaniu od konkretnych uwarunkowań urbanistycznych. Taka sytuacja, jak wskazał Sąd I instancji, ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ przebieg ulicy [...] nie jest prostoliniowy a wyznaczona linia nawiązuje do linii zabudowy już istniejącego garażu. Zatem za w pełni zgodne z § 4 ust. 4 rozporządzenia należy uznać wyznaczenie linii zabudowy w istniejącej linii zabudowy dla działki objętej wnioskiem oraz działki sąsiedniej [...]. W całej rozciągłości należy też zaakceptować ocenę legalności wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy i zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ponownie należy podkreślić, że mamy do czynienia z rozbudową garażu, która nieznacznie zwiększy wskaźnik zabudowy ww. działki. W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 26 %, natomiast dla ww. działki objętej decyzją aktualny wskaźnik wynosił 8,3 %. Zatem przyjęcie wskaźnika wielkości nowej zabudowy w przedziale od 1 % do 2 % w istocie w minimalnym stopniu zmieni dotychczasowy wskaźnik. Całkowicie nieracjonalne byłoby w przedmiotowej sprawie, jeżeli inwestor dąży do rozbudowy garażu i niewielkiego powiększenia wskaźnika, przyjęcie średniego o wiele wyższego wskaźnika. Co kluczowe przyjęty wskaźnik mieści się w przedziale wielkości występującym w obszarze analizowanym. NSA w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości określenia parametrów szerokości elewacji frontowej, wysokości jak i geometrii dachu garażu, które nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym. 3.6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 oraz art. 9 i 10 Kpa i kwestii nieprawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania, co doprowadziło do pozbawienia stron postępowania możliwości udziału w toczącym się postępowaniu, to stwierdzić należy, że sąd oceniał sprawę w granicach interesu prawnego skarżącej, nie zaś innych stron. Kwestia braku uczestnictwa innych osób nie może być podnoszona przez skarżącą, ponieważ kwestia ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania, która wymaga złożenia wniosku przez zainteresowany podmiot. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z: 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1837/17, 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1127/17, 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2711/15, 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10, 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1886/10, 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08). Nie ulega natomiast wątpliwości, że skarżąca brała udział w postępowaniu i była przez organy zawiadamiana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zarzut ten jest więc nieusprawiedliwiony. 3.7. W świetle powyższego Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił, ponieważ nie doszło do naruszenia art. 28, art. 9 i. art. 10 Kpa w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. 3.8. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.