II SA/Kr 914/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2018 r, znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Sygn. II SA/Kr 914/18 UZASADNIENIE Postanowieniem nr [...] z dnia 19 marca 2018 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (zwany dalej: PINB) nałożył na zobowiązaną A. Z. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 27 września 2017 r. nr [...], a wynikającego z decyzji PINB z dnia 13 grudnia 2005 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: MWINB) z dnia 5 listopada 2007 r. znak: [...] W uzasadnieniu postanowienia szczegółowo opisano postępowania administracyjne nadzwyczajne, inicjowane przez inwestorkę, a toczące się po wydaniu decyzji rozbiórkowej (postępowanie wznowieniowe – zakończone odmową wznowienia, postępowanie o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. – zakończone odmową uchylenia, postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – zakończone odmową stwierdzenia wygaśnięcia decyzji), powołując również wyroki sądów administracyjnych wydane w tych sprawach. Przywołano również prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2017 r., którym uchylono postanowienie MWINB w K. z dnia z dnia 30 grudnia 2016 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia oraz poprzedzające je postanowienie PINB w M. z dnia 3 listopada 2016 r., którym nałożono na A. Z. grzywnę w celu przymuszenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że "w związku z wadliwym wykorzystaniem instytucji pełnomocnictwa w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy - kontrolowana przez Sąd egzekucja nie została skutecznie wobec A. Z. wszczęta. W tej sytuacji, wobec braku skutecznie wszczętej egzekucji, organy nie powinny wydawać żadnych aktów administracyjnych/postanowień". W dalszej kolejności PINB w M. w dniu 31 sierpnia 2017 r. skierował do A. Z. upomnienie, a następnie tytułem wykonawczym z 27 września 2017 r. wszczął postępowanie egzekucyjne. A. Z. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, które postanowieniem z 18 października 2017 r. zostały uznane za nieuzasadnione. Stanowisko organu I instancji w tej kwestii podzielił Inspektor Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z 31 stycznia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB. Tego samego dnia MWINB w K. wydał postanowienie, w którym stwierdził brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W tych okolicznościach – wobec wykonalności decyzji rozbiórkowej oraz prawidłowego wszczęcia egzekucji – istniały podstawy do zastosowania środków egzekucyjnych zmierzających do wykonania obowiązku. Dalej wyjaśniono, w jaki sposób obliczono wysokość grzywny w celu przymuszenia, powołując się w tym względzie na art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po rozpatrzeniu zażalenia A. Z. wniesionego na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r., znak [...] Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm.) – dalej "u.p.e.a." - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W jego uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że egzekucja w tej sprawie dotyczy spełnienia przez zobowiązaną obowiązku o charakterze niepieniężnym, orzeczonego decyzją PINB z dnia 13 grudnia 2005 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją MWINB z dnia 5 listopada 2007 r. znak: [...], a polegającego na rozbiórce będącego w budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 47,59 m2 (...) polegającą na rozebraniu: dachu, murowanych ścian, betonowego stropu, betonowych wylewek, betonowych fundamentów oraz zasypanie powstałych wykopów. Dalej omówiono treść art. 121 u.p.e.a., regulującego sposób nakładania na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. W zaskarżonym postanowieniu PINB prawidłowo przyjął za podstawę ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia art. 121 § 5 u.p.e.a., stosowany w przypadku rozbiórki budynku lub jego części. Przywołano orzecznictwo dotyczące zastosowania tego przepisu i wskazano, że w zaskarżonym postanowieniu PINB prawidłowo przyjął do wyliczenia tej grzywny obowiązujący w chwili orzekania przez PINB Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2017 r. (Dz. U. GUS z 2018 r. poz. 9), zgodnie z którym cena ta wyniosła 4145 zł. Powierzchnia zabudowy podlegającego rozbiórce budynku określona została wprost w sentencji decyzji PINB z dnia 13 grudnia 2005 r. znak: [...], z której obowiązek rozbiórki wynika i wynosi 47,59 m2. Taką też wartość powierzchni zabudowy przyjął PINB do obliczenia grzywny nakładanej na zobowiązaną. Na podstawie powyższych danych PINB prawidłowo dokonał wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia: 47,59 m2 x 1/5 x 4145 zł/m2 = 39452,10 zł (po zaokrągleniu do pełnych dziesiątek groszy w dół). Organ II instancji zaznaczył, że w chwili orzekania przez niego Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2017 r. pozostaje aktualny. Skarżone postanowienie zawiera wymagane zgodnie z art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie żalącej o przedwczesności wydania skarżonego postanowienia. Zobowiązana pomimo wystosowanego upomnienia, a następnie wystawionego tytułu wykonawczego, wszczynającego postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie, nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozbiórki, co stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonych w dniach 20 września 2017 r. i 1 lutego 2018 r. Okoliczność złożenia przez zobowiązaną wniosku w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB z dnia 13 grudnia 2005 r. znak: [...] i toczące się przez WSA w Krakowie postępowanie dotyczące wydanej w tej sprawie decyzji, na co wskazuje zobowiązana, pozostają bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. W związku z powyższą skargą, przed przekazaniem jej do WSA w Krakowie, MWINB postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r. znak: [...] nr [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej do Sądu decyzji, tj. decyzji MWINB z dnia 28 listopada 2017 r. znak: [...] nr [...]. Wstrzymanie to nie dotyczy natomiast decyzji PINB z dnia 13 grudnia 2005 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją MWINB z dnia 5 listopada 2007 r. znak: [...], z których egzekwowany obowiązek wynika. Postępowanie nadzwyczajne prowadzone na wniosek A. Z. w trybie art. 162 k.p.a. nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB z dnia 13 grudnia 2005 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją MWINB z dnia 5 listopada 2007 r. znak: [...], a złożona do WSA w Krakowie skarga na decyzję MWINB nr [...] z dnia 28 listopada 2017 r. znak: [...] nie stanowi podstawy dla organu egzekucyjnego do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dopiero wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika byłoby przesłanką do przerwania toku egzekucji poprzez zawieszenie postępowania egzekucyjnego i zaniechania stosowania środków egzekucyjnych. Ustosunkowując się do dalszych uwag zawartych w zażaleniu wskazano, iż funkcją grzywny określonej w art. 121 u.p.e.a. jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, a nie ściągnięcie od niego odpowiedniej kwoty pieniężnej, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą. Dodatkowo wskazano na treść art. 126 u.p.e.a., w myśl którego na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Podnoszone przez zobowiązaną okoliczności, iż budynek podlegający rozbiórce w przedmiotowej sprawie jest budynkiem gospodarczym, a nie mieszkalnym, oraz że ewentualna jego rozbiórka kosztowałaby mniej niż nałożona grzywna nie mają wpływu na określenie wysokości grzywny w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku lub jego części nie ma żadnego "luzu decyzyjnego", związany jest jednoznaczną normą wyrażoną w art. 121 § 5 u.p.e.a., określającą sposób wyliczenia grzywny. Organ egzekucyjny prawidłowo określił wysokość opłaty za wydanie skarżonego postanowienia. Podstawą do ustalenia wysokości tej opłaty jest art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d: za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż [...] zł; w przypadku wielokrotnego nakładania grzywien opłatę pobiera się osobno od każdego postanowienia. Wobec powyższego opłata za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł wynosi [...] zł. Zgodnie zaś z art. 64a § 2 pkt 1 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w § l, powstaje: za wydanie postanowień wymienionych w pkt 1 i 2 - z chwilą doręczenia zobowiązanemu postanowienia. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Z., wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Zarzuciła, że zaskarżone postanowienie został wydane przedwcześnie, z obrazą art, 121 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu postanowienia zwróciła uwagę, że zaskarżone postanowienie wydane zostało, co najmniej za wcześnie – ze względu na fakt, iż nierozstrzygnięta pozostaje tocząca się przed WSA w Krakowie sprawa sygn. II SA/Kr [...]. Dotyczy ona wygaszenia decyzji rozbiórkowej i – zdaniem skarżącej - ma istotne znaczenie dla biegu i tego postępowania oraz wydawanych kolejno orzeczeń, w tym dotyczących przymuszającej grzywny. W tym postępowaniu złożono także wniosek o wstrzymanie samej, kosztownej rozbiórki spornego budynku. Skarżąca dodała, że nie będzie w stanie uiścić tak wysokiej grzywny, nie ma majątku, jest chorą osobą w podeszłym wieku (ponad 80-lat). Nałożenie tak wysokiej grzywny jest bardzo uciążliwe z uwagi na niską emeryturę. Skarżąca powtórzyła również, że rozbiórka budynku, kosztowałaby mniej niż grzywna nałożona w tej sprawie. Ponadto zakwestionowała sposób wyliczenia nałożonej grzywny podkreślając, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, lecz gospodarczym. Kwestionuje również obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie [...]zł wymienionej w pkt. II zaskarżonego postanowienia, jako również przedwczesnej W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie a wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 121 u.p.e.a., dodatkowo organ II instancji szczegółowo i wyczerpująco odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, które w znacznej części zostały powtórzone w skardze. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że decyzja o nakazie rozbiórki, której wykonanie jest przedmiotem prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest decyzją ostateczną i wykonalną. Skarżąca podejmowała starania, aby wyeliminować tę decyzję z obrotu prawnego, jednakże okazały się one bezskuteczne. W prawomocnym wyroku z dnia 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr [...] oddalił skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2018 r., znak [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że "organ egzekucyjny tym razem prawidłowo przeprowadził czynności zmierzające do wszczęcia egzekucji, tj. skierował do zobowiązanej A. Z. upomnienie z 31 sierpnia 2017 r., które zostało jej doręczone w dniu 3 września 2017 r. (k. 39 i 41 akt administracyjnych). (...) Następnie organ wystawił wobec zobowiązanej tytuł wykonawczy z dnia 27 września 2017 r., który został doręczony skarżącej w dniu 29 września 2017 r.". Podzielając powyższą ocenę należało dojść do wniosku, że prowadzone obecnie postępowanie egzekucyjne, w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie zostało wszczęte prawidłowo. Trzeba też przypomnieć, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2018 r. stwierdził brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie toczy się postępowanie sygn. II SA/Kr [...], w którym przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji w sprawie nakazu rozbiórki. Sądowi z urzędu wiadomo, że w ramach tego postępowania skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 13 grudnia 2005 r., znak: [...] o nakazie rozbiórki. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Kr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji stwierdzając, że "wszczęcie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji otwiera nowe odrębne postępowanie, nie dotykając mocy i ważności decyzji rozbiórkowej, decyzja taka pozostaje w obiegu prawnym, jako ostateczna i wykonalna". Nie ma racji skarżąca, że grzywna w celu przymuszenia została na nią nałożona przedwcześnie. Sposób zakończenia postępowania sądowego w sprawie sygn. II SA/Kr [...] nie ma żadnego znaczenia dla wykonalności decyzji rozbiórkowej i nie wpływa na prawidłowość czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym Na marginesie tylko wypada przypomnieć, że decyzja rozbiórkowa wydana w pierwszej instancji w dniu 13 grudnia 2005 r. i utrzymana w mocy przez MWINB dnia 5 listopada 2007 r. nie została wykonana, a budynek wciąż nie został rozebrany, pomimo upływu ponad 10 lat od uprawomocnienia się tej decyzji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również wiek i stan zdrowia skarżącej. Funkcją orzeczonej grzywny jest skłonienie zobowiązanego do wykonania egzekwowanej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a z kolei w myśl art. 126 § 1 nawet już uiszczone (ściągnięte) grzywny w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości – o ile zobowiązany wykona obowiązek. Skarżąca może uniknąć konieczności zapłaty grzywny w celu przymuszenia, jeżeli zrealizuje nakaz rozbiórki. W kwestii wysokości nałożonej grzywny należy podkreślić, że organ egzekucyjny nie ma żadnej swobody przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia, bowiem art. 121 § 5 u.p.e.a. zawiera wzór, według którego wysokość tej grzywny należy obliczać. W przepisie tym jednym ze współczynników jest cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przy zastosowaniu tego współczynnika nie ma znaczenia, czy budynek podlegający rozbiórce - to budynek mieszkalny, czy też gospodarczy. Organy obu instancji prawidłowo obliczyły wysokość grzywny w oparciu o powołany wyżej art. 121 § 5 u.p.e.a. Podstawą prawną nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty egzekucyjnej był art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d: za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż [...] zł; Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.