I OSK 888/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1412/18 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 marca 2018 r. nr 56 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za sporządzenie wypisów z rejestrów gruntów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1412/18 oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 marca 2018 r. nr 56 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za sporządzenie wypisów z rejestrów gruntów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Województwo Mazowieckie. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciło naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., dalej w skrócie "p.g.i.k."), polegające na uznaniu, iż wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z mapy zasadniczej, wydane na potrzeby postępowania administracyjnego przed Wojewodą Mazowieckim celem wydania decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 872, poz. 133 ze zm.) nie są wydawane Województwu w związku z jego działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa własności Województwa Mazowieckiego w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż jego celem było stworzenie możliwości nieodpłatnego udostępnienia danych ewidencyjnych w celu realizacji celu publicznego, poprzez wszelkie działania mające na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Województwa Mazowieckiego w księdze wieczystej, czego skutkiem było niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu. Wskazując na powyższy zarzut, skarżące kasacyjnie Województwo Mazowieckie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw za obie instancje oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Istota sporu sprowadza się do interpretacji przepisu art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. Stosownie do powołanego przepisu, nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa była argumentacja organu postulująca ścisłą wykładnię wyjątku od ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty i rozstrzygania powstałych wątpliwości na korzyść zasady odpłatności. Decydujące znaczenie w tej kwestii ma wyłącznie stan faktyczny sprawy. W sprawie niesporne jest bowiem, że uzyskanie dla przedmiotowych działek wnioskowanych dokumentów jest potrzebne w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie wydania decyzji na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W art. 40 ust. 2 p.g.i.k. zawarto katalog zwolnień od pobierania opłaty – zgodnie z tym przepisem nie pobiera się opłat na żądanie prokuratury (pkt 1); sądów rozpoznających sprawy, w których stroną jest Skarb Państwa (pkt 2); organów kontroli państwowej w związku z wykonywaniem przez te organy ich ustawowych zadań (pkt 3). Natomiast w art. 40b ust. 2 pkt 4 p.g.i.k. przewidziane są trzy przypadki, w których nie pobiera się opłaty i są to: a) ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej; b) przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; c) przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że ustawodawca, określając przypadki zwolnienia od opłat, posługuje się nie tylko kryterium podmiotowym, ale równocześnie stosuje kryterium przedmiotowe, wskazując tym samym jaki podmiot i w zakresie jakich spraw podlega zwolnieniu. Ustawodawca rozróżnia ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej (pkt 4 lit. a) od przeniesienia praw do nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie (pkt 4 lit. b i lit. c). Tylko w stosunku do przeniesienia praw pomiędzy Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie ustawodawca zastosował zwolnienie od opłat, w sytuacji zaś, gdy przeniesienie praw następuje pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego na rzecz podmiotu trzeciego – zwolnienie z opłat nie przysługuje. Procedura administracyjna prowadzona w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie stanowi ujawnienia prawa w rozumieniu art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. Przedmiotem postępowania prowadzonego przed wojewodą jest stwierdzenie nabycia własności drogi zajętej pod drogę publiczną. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. pojęcie ujawnienia prawa w księdze wieczystej odnosi się do ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1460 ze zm.). Użyty w tytule tej ustawy termin ujawnienia w księgach wieczystych dotyczy wyłącznie pierwszego ujawnienia Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela określonej nieruchomości. O takim zakresie znaczeniowym terminu ujawnienia w księdze wieczystej świadczy treść ustawy z dnia 7 września 2007 r. Powyższa okoliczność wskazuje, że ustawodawca posługuje się w poszczególnych ustawach pojęciem ujawnienia w księgach wieczystych w różny sposób, nadając mu zróżnicowany zakres znaczeniowy. Zakres zwolnienia od opłat, o którym mowa w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k., należy odczytywać ściśle – zgodnie z dyrektywą wykładni exceptiones non sunt extendendae. Przepis ten nie przewiduje zatem zwolnienia jednostki samorządu terytorialnego z opłat za udostępnienie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej w sytuacji, gdy celem uzyskania tych danych jest uzyskanie decyzji administracyjnej w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Inna interpretacja w/w przepisów w tej sytuacji faktycznej prowadziłaby do obejścia prawa i nieuprawnionego rozszerzenia wyjątku od zasady odpłatności z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4386/18. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.