I OSK 1426/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 253/18 w sprawie ze skargi R. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Ministra [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. dotyczącego reformy rolnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 253/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Ministra [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] , oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] decyzją z dnia [...] przyznał Z. P. prawo do pobierania zaopatrzenia miesięcznego - jako byłej właścicielce przejętego na cele reformy rolnej majątku ziemskiego położonego w miejscowości [...] Decyzją z dnia [...] marca 1950 r. Wojewoda [...] w wyniku wznowienia postępowania, uchylił powyższą decyzję Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] i odmówił przyznania zaopatrzenia miesięcznego z powodu zrzeczenia się prawa do spadku po mężu, zobowiązując jednocześnie stronę do zwrotu nieprawnie pobranego świadczenia, przy jednoczesnym postanowieniu o ściągnięciu należności w wypadku odmowy uiszczenia. Wnioskiem z dnia [...] obecnie skarżąca R. T. zwróciła się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] marca 1950 r. zarzucając jej naruszenie prawa i przepisów obowiązujących od 1944 r., jednocześnie wnosząc o zwrot majątku, położonego w miejscowości Linia lub wypłaty odszkodowania. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...] uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy i przekazał wniosek skarżącej, zgodnie z właściwością, Ministrowi [...]. Minister [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. orzekł o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1950 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 1948 r. przyznano Z. P. zaopatrzenie miesięczne, które jest świadczeniem o charakterze osobistym i nie dotyczy innych osób. Prawa do świadczenia, jako niezbywalne, nie przechodzą po jej śmierci na jej następców prawnych. Skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2044/17. W wyroku tym Sąd podzielił stanowisko organu. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra [...] w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] października 2016 r. Zarzuciła organowi przewlekłość postępowania "w sprawie o reprywatyzację majątku rodziny P. w [...]". Wskazała, że od 1996 r. próbuje dochodzić roszczeń reprywatyzacyjnych, a okres bezczynności organów według niej datowany jest od [...] stycznia 2011 r. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. skarżąca podała, że zakres zaskarżonych czynności obejmuje postępowanie prowadzone przez Ministra w sprawie wszczętej na jej wniosek złożony w dniu [...] , który nie został załatwiony w pełnym zakresie, tj. nie objął wszystkich roszczeń wynikających z przejęcia w trybie dekretu nieruchomości ziemskiej. Ponadto wskazała, że skarga dotyczy zarówno przewlekłości postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2016 r., jak również czynności, do których podjęcia organ był zobowiązany, a które nie zostały dokonane i w stosunku do nich organ pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, że wniosek skarżącej z dnia [...] zawierał dwa żądania. Pierwsze dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1950 r. kończącej postępowanie wznowieniowe o przyznanie Z. P. zaopatrzenia miesięcznego za przejście na rzecz Państwa mienia nieruchomego w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Drugie żądanie dotyczyło natomiast zwrotu majątku położonego w miejscowości Linia lub wypłaty odszkodowania. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do kwestii procedowania wniosku skarżącej w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zaopatrzenia miesięcznego, wskazał, że sprawę tę zakończyła ostateczna decyzja Ministra [...] z dnia 5 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2044/17 oddalił skargę na tę decyzję. W postępowaniu sądowym zakończonym tym wyrokiem zostało przesądzone, że skarżąca nie miała interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1950 r. Zaopatrzenie miesięczne miało bowiem charakter osobisty, ściśle związany z adresatem tej decyzji – Z.P.. Tylko ona mogła być, w rozumieniu art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego, w trybie zwykłym i nadzwyczajnym. Zatem w ocenie Sądu, złożona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra [...] została wniesiona przez osobę niemającą (nawet w momencie jej wniesienia) interesu prawnego w sprawie sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Skoro bowiem skarżąca nie posiadała, już od początku złożenia wniosku z [...] , interesu prawnego do kwestionowania w trybie nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1950 r., to nie mogła domagać się kontroli sądowoadministracyjnej sprawy nieważnościowej w aspekcie przewlekłości prowadzonego w tej sprawie postępowania. Odnosząc się natomiast do kwestii bezczynności Ministra [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku co do żądania reprywatyzacji majątku, to Sąd pierwszej instancji wskazał, że adresatem podania z dnia [...] był Wojewoda [...]. Pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o przekazaniu podania według właściwości, w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Ministrowi [...], odnosiło się tylko i wyłącznie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1950 r. To wyraźnie wynika z treści tego pisma. W tej sytuacji tylko do tego żądania wniosku z [...] odniósł się WSA w Warszawie w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z 29 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2044/17. Wobec tego, w zakresie żądania zwrotu majątku, Wojewoda [...] nie przekazał wniosku skarżącej Ministrowi [...]. Adresatem skargi na bezczynność nie mógł być zatem ten organ, ponieważ w tym zakresie nie otrzymał wniosku i nie prowadził postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania zakończonego decyzją umarzającą to postępowanie, podczas gdy interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. jest kategorią odrębną i niezależną od interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego, który skarżącej w określonym zakresie nie przysługiwał i na tej podstawie umorzono postępowanie; interes prawny skarżącej do wniesienia skargi administracyjnej w niniejszej sprawie obejmuje prawo do załatwienia jej wniosku zgodnie z art. 12 § 1, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., to jest aby organy administracji publicznej w jej sprawie działały wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawa, która mogła zostać załatwiona w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane lub znane organowi z urzędu, nie oczekiwała przez okres 33 miesięcy na podjęcie pierwszej czynności z uwagi na "dużą ilość tego rodzaju spraw, które są rozpatrywane według kolejności wpływu", następnie nie wyjaśniano okoliczności, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, i sprawę załatwiono po upływie 40 miesięcy w sytuacji, gdy można było to uczynić niezwłocznie; 2) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 5 i 8 zdanie drugie k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych dotyczących nierozpatrzenia przez organ ponaglenia skarżącej wniesionego pismem z dnia [...] lipca 2015 r. oraz niepouczenia skarżącej o przysługującym jej prawie do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do miejscowo właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego; 3) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1 i art. 7b, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 2, art. 61 § 1, art. 65 § 1 oraz art. 66 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność Ministra [...], w sytuacji gdy organ dostrzegając, iż nie jest właściwy w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji przenoszących własność nieruchomości majątku w [...] na Skarb Państwa, nie podjął czynności, aby - jeżeli miał wątpliwości - wyjaśnić zakres żądania skarżącej i - jeżeli był niewłaściwy do jego rozpatrzenia - wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego bądź zawiadomić skarżącą, iż podanie powinna wnieść odrębnie do właściwego organu i poinformować o treści art. 66 § 2 k.p.a.; żadnej ze wspomnianych czynności organ nie dokonał; 4) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1 i art. 7b, art. 8, art. 9 oraz art. 66 § 1 k.p.a poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż wniosek skarżącej został przekazany Ministrowi [...] tylko w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zaopatrzenia miesięcznego, nie obejmując żądania stwierdzenia nieważności decyzji przenoszących własność nieruchomości majątku w [...] na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy wniosek skarżącej został przekazany przez Wojewodę [...] Ministrowi [...] w całości i organ pozostaje w bezczynności w zakresie dotyczącym tego drugiego żądania; 5) naruszenie art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a poprzez wadliwe oddalenie skargi i niestwierdzenie, iż przewlekle prowadzenie postępowania i bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 6) naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi i nieorzeczenie na wniosek skarżącej o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz nieprzyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz: 1) zobowiązanie Ministra [...] do dokonania czynności wyjaśniających zakres żądania zawartego we wniosku z dnia [...] oraz przekazanie wniosku w niezałatwionym zakresie do właściwego organu administracji publicznej, niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie; 2) stwierdzenie, że Minister [...] dopuścił się odpowiednio przewlekłości postępowania i bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Ministrowi [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Skarżąca kasacyjnie wniosła ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, w związku z udzieleniem pomocy prawnej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, skarżąca kasacyjnie wniosła o odstąpienie od zasądzenia od niej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w całości z uwagi na jej trudną sytuację materialną oraz szczególne okoliczności niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zasadnicza część podniesionych w niej zarzutów okazała się usprawiedliwiona. Sednem sporu poddanego kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena postawy organu - Ministra [...], w postępowaniu, którego przedmiotem było żądanie przeprowadzenia reprywatyzacji majątku utraconego przez antenatów skarżącej. Raz jeszcze przypomnieć przyjdzie, że w piśmie z dnia [...] skarżąca zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] marca 1950 r. zarzucając jej naruszenie prawa i przepisów obowiązujących od 1944 r. W finalnej części wspomnianego pisma strona zawarła również wniosek o zwrot majątku, położonego w miejscowości [...] lub wypłaty odszkodowania. Wojewoda [...] uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy i pismem z dnia [...] lutego 2013 r. przekazał wniosek skarżącej, zgodnie z właściwością, Ministrowi [...]. Co istotne, z treści owego pisma wynika, że organ ów stwierdził brak swojej właściwości co do wniosku o stwierdzenie nieważności, zarazem jednak wyraźnie wskazując, że przekazanie następuje w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Powołana podstawa prawna oznaczała więc, że przekazane zostały oba wnioski. Tymczasem żądanie zwrotu majątku położonego w miejscowości [...] lub ewentualnej wypłaty odszkodowania mieściło się w zakresie właściwości organu, do którego skarżąca złożyła oba wnioski, co uzasadniało skorzystanie z możliwości jakie daje art. 66 § 1 k.p.a. Minister [...] uznał się właściwym do rozpatrzenia żądania strony w zakresie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] marca 1950 r. Postępowanie w tej sprawie zakończone zostało ostateczną decyzją z dnia [...] października 2016 r., umarzającą postępowanie. W wyniku zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2044/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę a orzeczenie to jest prawomocne. W okolicznościach niniejszej sprawy Minister [...] kompletnie pominął fakt, iż do rozpoznania pozostawał również wniosek strony o zwrot nieruchomości lub wypłatę odszkodowania. Podkreślić trzeba, że organu nie może usprawiedliwiać przekonanie, iż w tej części żądanie strony było przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, toczącego się przed Wojewodą [...], skoro podstawa prawa powołana w piśmie przekazującym wystąpienie strony z dnia 1[...] (art. 65 § 1 k.p.a.) wyraźnie wskazywała na to, iż to właśnie Minister winien rozpoznać obydwa wnioski, gdyż Wojewoda [...] w odniesieniu do obu z nich uznał swą niewłaściwość. Tymczasem Minister nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia, czy nadano bieg żądaniu zwrotu majątku, jak również nie rozważył możliwości przekazania sprawy wedle właściwości (w istocie jej zwrotu do Wojewody [...]) lub zainicjowania postępowania rozstrzygającego spór kompetencyjny. W tym aspekcie nie można podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji wskazującej, że wobec treści pisma Wojewody [...] Minister pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu co do żądania strony, jakim miał się zająć, gdyż Sąd sam wskazał, że przekazanie nastąpiło w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., co pozostawało w sprzeczności z treścią pisma strony oraz wystąpienia Wojewody [...]. Trafnie więc w skardze kasacyjnej wytknięto bezczynność organu w tym zakresie. Odrębną kwestią, również akcentowaną w zaskarżonym wyroku oraz podniesioną w skardze kasacyjnej, jest ocena legitymacji strony do wniesienia skargi na przewlekłość, w sytuacji, gdy okazuje się, że nie jest ona w stanie wykazać swojego interesu prawnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro skarżąca nie posiadała, już od momentu złożenia wniosku z [...] , interesu prawnego do kwestionowania w trybie nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1950 r., co zostało przesądzone w postępowaniu o sygn. akt I SA/Wa 2044/17, to nie mogła też domagać się kontroli sądowoadministracyjnej sprawy w aspekcie przewlekłości prowadzonego w tej sprawie postępowania. W tym aspekcie należy zwrócić uwagę na daleko idącą niekonsekwencję w rozumowaniu Sądu, który dobitnie stwierdził, że złożona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra [...] została wniesiona przez osobę niemającą (nawet w momencie jej wniesienia) interesu prawnego w sprawie sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Wypada zwrócić w tym miejscu uwagę na fakt, iż przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest ocena jego zachowania (zarówno działania jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu. To z kolei oznacza, że każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. W konsekwencji, każde pismo wpływające do organu winno być poddane analizie względem jego treści i autora, a wyniki owej analizy powinny rzutować na dalsze działania podejmowane przez organ. W zależności od tego, czy postępowaniu można nadać dalszy bieg ze względów podmiotowych lub przedmiotowych, organ może odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), może przekazać wniosek zgodnie z właściwością, jeżeli sam sprawy rozpatrzyć nie może (art. 65 § 1 k.p.a.), może rozpoznać wniosek w części obejmującej jego właściwość a w odniesieniu do pozostałych żądań zawiadomić stronę, do kogo powinna się zwrócić (art. 66 § 1 k.p.a.), wreszcie nadać wnioskowi bieg i przystąpić do załatwiania sprawy. Każdorazowo można jednak oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie jego treści, jeżeli takowe się pojawią. Do tego dodać należy, oparte o zasady ogólne (art. 12 § 1 k.p.a.) uzasadnione oczekiwanie rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Fakt, iż po przeprowadzeniu postępowania organ doszedł do wniosku, że osoba je inicjująca nie legitymuje się interesem prawnym, w najmniejszym stopniu nie usprawiedliwia długotrwałej bezczynności w odniesieniu do jednego z żądań i niewątpliwie przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku drugiego wniosku. Przeczy bowiem jakimkolwiek zasadom procesowym jedenastokrotne przekładanie terminu załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Od momentu złożenia wniosku ([...] ) do czasu wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] ([...] sierpnia 2016 r.), upłynął okres ponad 36 miesięcy co urąga zarówno zasadzie szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), jak i przede wszystkim zasadzie prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie obywatela do organu (art. 8 k.p.a.). Analiza akt administracyjnych, w tym również przyczyn, dla których tak wiele razy przesuwano termin wydania rozstrzygnięcia, nie dostarcza jakichkolwiek argumentów na obronę postawy organu. W świetle powołanych wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sąd ów, raz jeszcze rozpozna skargę, mając na względzie stan faktyczny sprawy oraz zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia ocenę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny nie skorzystał przy tym z możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. Warunkiem skorzystania z tej możliwości jest bowiem zaistnienie sytuacji, w której istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Innymi słowy, mając na uwadze zasadę instancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, w sprawach, w których uchybienia Sądu pierwszej instancji nie polegały na pominięciu istotnych dla sprawy kwestii, bądź konieczności ponownego ich zbadania, co do zasady istnieje możliwość wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego. W niniejszej sprawie, o czym wyżej była mowa, Sąd pierwszej instancji pominął istotne dla rozstrzygnięcia kwestie i w ogóle nie odniósł się do istoty żądań skarżącej w zakresie bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, a to w ocenie składu orzekającego powoduje, że wydanie orzeczenia reformatoryjnego mogłoby prowadzić do pozbawienia strony możliwości kontroli instancyjnej w zakresie istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.