II OSK 2171/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1872/18 w sprawie ze skargi E.B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu oddala skargę kasacyjną. Sygn. II OSK 2171/19 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2019r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1872/18, oddalił skargę E.B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W., po rozpoznaniu wniosku E.B., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym przy ul. [...] w W. Powyższe postanowienie zostało przesłane na wskazany w podaniu adres zamieszkania wnioskodawczyni. Wobec bezskutecznej próby doręczenia przesyłki osobiście adresatowi, pozostawiono ją na okres 14 dni w placówce operatora pocztowego, pozostawiając w dniu [...] kwietnia 2018 r. w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Wobec niepodjęcia przesyłki w terminie, [...] kwietnia 2018 r. pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W dniu [...] maja 2018 r. pismo zwrócono do nadawcy. Następnie organ I instancji na wniosek E.B. przesłał kopię postanowienia z [...] kwietnia 2018 r., którą odebrała ona osobiście [...] maja 2018 r. W dniu [...] maja 2018 r. E.B. wniosła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie E.B. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.B. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Argumentowała, że informowała organ o planowanej na dzień [...] kwietnia 2018 r. operacji oraz o związanym z tym pobycie w szpitalu. Podniosła, że przebywała w szpitalu w okresie od [...] do [...] kwietnia 2018 r. Po opuszczeniu szpitala udała się na pocztę, gdzie uzyskała informację o przesyłce wysłanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec czego zwróciła się do organu o ponowne przesłanie postanowienia, które otrzymała [...] maja 2018 r., zaś już [...] maja 2018 r. złożyła zażalenie. Do skargi załączyła kartę informacyjną potwierdzającą jej pobyt w szpitalu we wskazanym w skardze okresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane zarzuty oraz argumenty uzasadnienia skargi, stwierdził, że odpowiada ono prawu. Dyspozycja art. 134 k.p.a. obliguje organ do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia jedynie w takiej sytuacji kiedy organ ustali, że zażalenie wniesione zostało po terminie. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż sporne postanowienie, stosownie do treści art. 44 k.p.a., doręczone zostało skarżącej skutecznie w dniu [...] maja 2018 r. jako pierwszym dniu po [...] maja - ustawowo wolnym od pracy, a 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia, liczony od tej daty, upływał [...] maja 2018 r. Zażalenie zaś zostało złożone przez skarżącą [...] maja 2018 r., czyli z uchybieniem terminu. Jak podkreślił Sąd I instancji materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dokumentuje, że jeszcze przed wydaniem postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. tj. [...] kwietnia 2018 r. skarżąca skierowała do PINB pismo informujące o planowanej operacji w dniu [...] kwietnia 2018 r. i wnosiła w związku z tym o kontaktowanie się z nią telefonicznie lub pisemnie. Stosownie do powyższego, drogą pocztową, zostało jej przesłane postanowienie z [...] kwietnia 2018 r., które awizowano [...] kwietnia 2018 r., a następnie [...] kwietnia 2018 r. Po opuszczeniu szpitala [...] kwietnia 2018 r. (a zatem przed dniem ponownej awizacji) skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o ponowne doręczenie korespondencji, co nastąpiło [...] maja 2018 r., a przesyłka została jej doręczona [...] maja 2018 r. Przy czym oprócz postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. wraz z pouczeniem, zawierała również pismo szczegółowo wyjaśniające treść art. 44 k.p.a., z informacją, że w przypadku zadośćuczynienia powyższym wymogom, z mocy prawa przyjmuje się domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia wspomnianego okresu 14-dniowego, licząc od pierwszego awizowania. Powyższe oznacza, że składając odwołanie z [...] maja 2018 r. skarżąca miała wiedzę, iż uchybiła terminowi do złożenia zażalenia, a zatem powinna wraz z zażaleniem złożyć wniosek o przywrócenie tego terminu stosownie do art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Taki wniosek został złożony dopiero w skardze do Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.B. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata, wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r. ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że przesyłka zawierająca postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. była powtórnie awizowana [...] kwietnia 2018 r., podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodu pozwalającego na ustalenie tej okoliczności, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1, 3 i 4 k.p.a., poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu skuteczności doręczenia zastępczego w sytuacji, gdy przesyłka nie była powtórnie awizowania, -co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż łącznie prowadziło do przyjęcia, że podjęto próbę doręczenia ww. postanowienia zgodnie z przepisami k.p.a., a w związku z czym doręczenie zastępcze skutecznie nastąpiło [...] maja w wyniku nadania pierwszej przesyłki, a nie drugiej, na wniosek skarżącej, doręczonej jej [...] maja, co oznaczałoby, że zażalenie z [...] maja 2018 r. zostało złożone w terminie, a skarga powinna zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ prawidłowo, z poszanowaniem zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przesyłka zawierająca postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. została skutecznie doręczona skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] maja 2018 r. ([...] maja 2018 r. - dzień ustawowo wolny od pracy), po uprzednim dwukrotnym jej awizowaniu w dniu [...] kwietnia 2018 r. i [...] kwietnia 2018 r. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, jakoby w aktach sprawy brak było dowodu potwierdzającego fakt powtórnej awizacji przesyłki w postaci podpisu doręczyciela, co czyni doręczenie nieskutecznym, jest gołosłowne i bezpodstawne. Otóż na kopercie, w której przesłano na adres zamieszkania E.B. postanowienie organu I instancji widnieją trzy pieczęcie Urzędu Pocztowego W., w którym przechowywano przesyłkę wraz ze stosownymi datami [...].04.2018 r., [...].04.2018 r. i [...].05.2018 r., potwierdzającymi kolejno awizowanie przesyłki, powtórną awizację, zwrot przesyłki do nadawcy z uwagi na jej niepodjęcie w terminie oraz trzy podpisy doręczyciela. Z kolei, na dokumencie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki widnieje pieczęć "mieszkanie zamknięte, awizo pozostawiono w skrzynce, data [...].04.2018 r." wraz z podpisem doręczającego. Zamieszczono nań także informację, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi, pozostawiono ją na okres 14 dni do dyspozycji adresata w FUP W., ul. [...], w dniu [...].04.2018 r. Zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tym Urzędzie Pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w skrzynce oddawczej adresata. Z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie, co dokumentuje pieczęć Urzędu Pocztowego W. wraz z datą [...].04.2018 r. Następnie przesyłkę zwrócono do nadawcy, gdyż adresat nie podjął awizowanej przesyłki w dniu [...] maja 2018 r., co zostało potwierdzone podpisem doręczającego wraz z datą. W tym stanie rzeczy stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż dopiero drugie doręczenie postanowienia organu pierwszej instancji ([...] maja 2018 r.) było skuteczne, wobec czego zażalenie skarżącej zostało wniesione w terminie, nie zasługuje na aprobatę. Skoro więc siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął [...] maja 2018 r., to złożenie przez skarżącą zażalenia [...] maja 2018 r., obligowało organ drugiej instancji do wydania zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Podnieść trzeba, że strona wraz z zażaleniem nie wnosiła o przywrócenie uchybionego terminu, a wniosek tej treści zamieściła dopiero w skardze do Sądu I instancji. Wobec powyższego Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut błędnej interpretacji art. 44 § 1, 3 i 4 k.p.a. Trafnie wywiódł Sąd I instancji, że domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w trybie art. 44 k.p.a. zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonym nim przesłanek. Po pierwsze, niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Po drugie, pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Po trzecie, upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki. Bezskuteczny upływ 14-dniowego terminu prowadzi w rezultacie do ziszczenia się fikcji doręczenia zastępczego. Tym samym późniejsze faktyczne wydanie przesyłki adresatowi w placówce pocztowej, nie czyni nieskutecznym wcześniejszego doręczenia przesyłki. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy autor skargi kasacyjnej nie zdołał podważyć skuteczności doręczenia zastępczego postanowienia organu pierwszej instancji i dokonanej przez Sąd oceny legalności postanowienia organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.