II OSK 1866/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1712/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1712/18 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] marca 2018 r., nakazującą wykonanie rozbiórki nośnika reklamowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w W., [...] (teren kolejowy zamknięty), zamontowanego na słupie stalowym, połączonego z konstrukcją wsporczą instalowaną na płycie parkingowej (posiadającego przyłącze energetyczne), zlokalizowanego w okolicach wejścia na parking, który usytuowany jest na stropie tunelu średnicowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła profesjonalna pełnomocnik [...] S.A. z siedzibą w W., która zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że pojęciem obszaru kolejowego objęty jest również teren nad stropem tunelu kolejowego, na którym nie jest zlokalizowane żadne urządzenie, o którym mowa we wskazanym przepisie, w sytuacji w której całość infrastruktury kolejowej zlokalizowana jest "pod ziemią", b) art. 4 pkt 8 w zw. z przepisem art. 53 ustawy o transporcie kolejowym poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że budynki i budowle niezwiązanie z infrastrukturą kolejową, mogą powstać tylko poza obszarem kolejowym, w sytuacji w której z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami niezwiązanymi z infrastrukturą kolejową; 2/ naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 6 i art. 8 k.p.a. ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że mamy do czynienia z realizacją inwestycji na obszarze kolejowym, w sytuacji w której urządzenie reklamowe posadowione jest na parkingu zlokalizowanym nad stropem infrastruktury kolejowej, c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi, d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem, e) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi, f) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania wyjaśniającego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, ewentualnie z ostrożności, w przypadku, gdyby Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik spółki wskazała, że nie zgadza się z dokonaną przez Sąd wykładnią pojęcia obszaru kolejowego. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, obszarem kolejowym jest powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Z powyższego wprost wynika, że polski ustawodawca przy definiowaniu pojęcia obszaru kolejowego odniósł się do powierzchni gruntu, na którym są zlokalizowane dane urządzenia, a nie do kwestii własności gruntu oraz powiązanej z tym definicji zawartej w przepisie art. 143 k.c. W konsekwencji powyższego, nie sposób było przyjąć, że inwestycja objęta postępowaniem zrealizowana jest na obszarze kolejowym. Ponadto pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki nie zgodziła się z wykładnią przepisów ustawy o transporcie kolejowym w zakresie niemożności sytuowania budowli i budynków innych niż związanych z infrastrukturą kolejową na terenie obszaru kolejowego dokonaną przez Sąd. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym obszar kolejowy to określony działkami ewidencyjnymi obszar, na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Jest to dający się wyodrębnić geodezyjnie obszar, na którym jest lub może być usytuowana infrastruktura kolejowa w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Związek obszaru kolejowego z infrastrukturą kolejową jest niewątpliwy, a odstępstwo od warunków usytuowania budynków lub budowli oraz wykonywania robót ziemnych na tym obszarze jest dopuszczalne w przypadkach szczególnie uzasadnionych i nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie może zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia ruchu kolejowego. Zgodę na takie odstępstwo lub odmowę w tym przedmiocie udziela właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy (przepis art. 57 w związku z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym). Sąd, w ślad za organami uznał, że ustawodawca nie przewidział możliwości wzniesienia na obszarze kolejowym budynków, budowli i urządzeń, które nie byłyby przeznaczone bezpośrednio do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych lub nie służących do obsługi przewozu osób i rzeczy. Skarżący jednak nie podzielił takiego stanowiska i wskazał, że z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami nie związanymi z infrastrukturą kolejową, mimo że zasadą określoną w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym jest, że obszar kolejowy jest to powierzchnia gruntu, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone przede wszystkim do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Powołany wyżej przepis jednoznacznie określa przeznaczenie obszaru kolejowego, a przepis art. 53 ustawy o transporcie kolejowym ustala warunki usytuowania budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych wskazując, że może mieć to miejsce w odległości, niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki podkreśliła, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane przewiduje w szczególnych przypadkach, procedurę legalizacyjną również w odniesieniu do obszarów kolejowych zamkniętych wskazując w ust. 3 pkt 2 na obowiązek przedłożenia przez inwestora w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego tj. postanowienia o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane projektowanych rozwiązań. Do takiego uzgodnienia nawiązuje również ustawa o transporcie kolejowym w art. 57. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy obszaru kolejowego. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki wskazała, że nie sposób uznać, by Sąd prawidłowo przeanalizował ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ odwoławczy i wyciągnął właściwe wnioski. W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki Sąd dokonał błędnej oceny, uznając że inwestycja została zrealizowana na terenie obszaru kolejowego. Konsekwencją czego było błędne uznanie, że zasadnym było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia. Ponadto naruszony został również przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., zobowiązujący Sąd do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Sąd zaaprobował stanowisko organów administracji, które naruszyły art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. Wpływ naruszenia na wynik postępowania wyraża się w tym, że nie stosując środków przewidzianych w przepisie art. 135 p.p.s.a., Sąd wydał wyrok sprzeczny z prawem. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Oparta została na obu podstawach kasacyjnych, przy czym w ramach zarzutu przepisów postępowania wskazano m.in. na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. Naruszenie tych przepisów ma polegać na nieuchyleniu decyzji organów w przedmiocie nakazania rozbiórki w sytuacji, gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oraz dokonały błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że mamy do czynienia z realizacją inwestycji na obszarze kolejowym, w sytuacji w której urządzenie reklamowe posadowione jest na parkingu zlokalizowanym nad stropem infrastruktury kolejowej. Skarga kasacyjna nie podważa natomiast ustaleń, że skarżąca wybudowała nośnik reklamowy samowolnie. Nie wystąpiła ani o wydanie pozwolenia na budowę, ani nie zgłosiła zamiaru budowy tego nośnika. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że na wybudowanie nośnika reklamowego, usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...] w [...],[...], zamontowanego na słupie stalowym, połączonego z konstrukcją wsporczą instalowaną na płycie parkingowej i posiadającego przyłącze energetyczne Spółka powinna była uzyskać pozwolenie na budowę (art. 29 ust. 2 pkt. 6 w zw. z art. 3 pkt. 3 Pr. bud.). Prawidłowo więc organ I instancji zinterpretował art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, rozważając możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego przed wydaniem orzeczenia o nakazaniu jego rozbiórki. Skarżąca kasacyjnie spółka kwestionuje natomiast ustalenie przez organy administracji negatywnych przesłanek legalizacyjnych, wskazując na błędną wykładnię art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezasadne uznanie, że pojęciem obszaru kolejowego objęty jest również teren nad stropem tunelu kolejowego, w sytuacji w której całość infrastruktury kolejowej zlokalizowana jest "pod ziemią". W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organy administracji ustaliły, że ekran LED jest zamocowany na słupie stalowym posadowionym na ruszcie stalowym zakotwionym śrubami do płyty żelbetowej stanowiącej zadaszenie tunelu Średnicowej Linii Kolejowej w [...] oraz w części [...] Kolei Dojazdowej. Istotnym w sprawie jest, że linia kolejowa [...] Kolei Dojazdowej nie jest zadaszona w całości, a nośnik reklamowy jest posadowiony koło odkrytej trakcji energetycznej tej kolei, tj. nad tą linią kolejową. Powyższych ustaleń nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Nie można zarzucić Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, według którego definicja "obszaru kolejowego" nie pozwala na żadne odstępstwa od ściśle określonego charakteru tego obszaru, wszelkie próby rozszerzenia tego pojęcia szczególnie w rodzaju "nie zabrania się" są pozbawione podstaw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1657/07, LEX nr 526183). W definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów nie wymienionych w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru, zatem zgodnie z argumentacją a minori ad maius tym bardziej jest zakazane sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2010 r., sygn. II OSK 249/09, LEX nr 597510 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1276/12, LEX nr 1396123). Poglądy te podziela Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśniając jednocześnie, że w identycznym stanie prawnym i faktycznym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1758/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1713/18 oddalającego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] nakazującą wykonanie rozbiórki nośnika reklamowego. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 53 ustawy o transporcie kolejowym. Przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie określiła, której jednostki redakcyjnej art. 53 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy zarzut skargi kasacyjnej. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1691/11, LEX nr 1361585, według którego "prawidłowa wykładnia art. 57 ust. 1 ustawy w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym winna prowadzić do wniosku, że każde odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ust. 2 ustawy może dotyczyć wyłącznie terenu usytuowanego na zewnątrz od granic obszaru kolejowego, nie zaś do dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji wewnątrz tego obszaru - na obszarze kolejowym". Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.