I SA/Wa 219/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. przy udziale Prokuratora Regionalnego w [...] sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Ministra Sprawiedliwości na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Rozwoju i Finansów, po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Sprawiedliwości o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2017 r. nr [...] o stwierdzeniu przejścia na rzecz Skarbu Państwa [...] części w prawie własności nieruchomości [...] Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. [...] października 2015 r. zostało przez Ministra Finansów wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) – dalej zwanej "ustawą", w stosunku do nieruchomości [...]. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] października 2017 r. jednoznacznie wskazano, że postępowanie dotyczy utraty udziału w wysokości [...] w prawie własności nieruchomości [...] i przyznania odszkodowania dla S. G. na mocy postanowień układu indemnizacyjnego, zawartego 16 lipca 1960 r. przez Rząd Rzeczypospolitej Ludowej z Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], Minister Rozwoju i Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa [...] części w prawie własności nieruchomości [...] Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy w związku z przyznaniem S. G. odszkodowania za utratę [...] części w prawie własności ww. nieruchomości na podstawie Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z 16 lipca 1960 r. [...] lipca 2017 r. do Ministra Rozwoju i Finansów, Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Sprawiedliwości, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organowi I instancji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 6 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wnioskodawca zarzucił organowi, że nie rozpoznał przedmiotu sprawy w pełnym zakresie. Minister Rozwoju i Finansów, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, nie rozpoznał, czy w drodze postanowień umów międzynarodowych o uregulowaniu roszczeń finansowych na rzecz Skarbu Państwa nie powinna przejść również część udziału w nieruchomości należącego do C. K. oraz J. K., podkreślając, że S. G. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] objął [...] część spadku po C. K. Wobec tego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ powołał art. 15 Kpa i wskazał, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Minister zauważył, że organ I instancji prowadził postępowanie, co do [...] części własności nieruchomości [...], tzn. w zakresie, w jakim S. G. przyznano odszkodowanie, na mocy układu indemnizacyjnego, zawartego 16 lipca 1960 r. przez Rząd Rzeczypospolitej Ludowej z Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, za mienie znacjonalizowane przez państwo polskie. W konsekwencji na podstawie przepisów art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowania roszczeń finansowych Minister Rozwoju i Finansów podjął zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedmiot postępowania prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Finansów nie zmienił się, tzn. nie uległ ani rozszerzeniu, ani zawężeniu, od momentu jego wszczęcia, aż do wydania decyzji z [...] czerwca 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów nie prowadził postepowania, co do części, którą S. G. nabył w spadku po C. K.. Wobec czego, zawarte we wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy, żądanie rozpoznania sprawy w tym zakresie stanowi nowe żądanie. Minister wskazał, że może, w odrębnym trybie, wystąpić z takim wnioskiem i zainicjować stosowne postępowanie w tym przedmiocie. Tym samym sformułowane przez stronę zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa należało uznać za nieuprawnione albowiem sprowadzają się do tego, że organ nie rozpatrzył żądania, które nie było przedmiotem prowadzonego postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 6 Kpa Minister zauważył, że przepisy Kpa nie zawierają tego przepisu co nie powinno umykać uwadze profesjonalnego pełnomocnika. Od decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Sprawiedliwości wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił organowi, w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Wobec tego wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu podniósł, że Minister Rozwoju i Finansów nie rozpoznał przedmiotu sprawy w pełnym zakresie. Wbrew art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa organ nie rozpoznał, czy w drodze postanowień umów międzynarodowych o uregulowaniu roszczeń finansowych na rzecz Skarbu Państwa nie powinna przejść również część udziału w nieruchomości należącego do C. K. oraz J. K.. S. G., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] kwietnia 2014 r. sygn. Akt objął [...] część spadku po C. K.. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Ministra Finansów stanowił art. 1 ustawy. Z przepisu tego wynikało, że przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Z mocy art. 5 ust. 2 ustawy, stosuje się ją również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy, tj. przed 17 kwietnia 1968 r. (art. 5 ust. 1). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż układ z 1960 r. poprzedził powyższą regulację ustawową. Sąd zauważa, że zawarty 16 lipca 1960 r. w Waszyngtonie układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych został podpisany przez pełnomocnych przedstawicieli (ministrów reprezentujących strony układu) i nie zawierał warunku ratyfikacji tej umowy. W art. VIII przewidywał, iż wchodzi w życie z dniem jego podpisania. Układ ten został wykonany przez stronę polską i umowa ta wygasła (por. uzasadnienie postanowienia TK z 24 października 2000 r. sygn. akt SK31/99). Drugiej stronie układu przekazano sumę 40.000.000 USD na zaspokojenie odszkodowań, o których mowa w art. I układu. Układ z 1960 r. jest umową międzynarodową, przy czym nie był ani ratyfikowany, ani też ogłoszony w Dzienniku Ustaw. Jako że umowy międzynarodowe o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych nie stanowiły wystarczającej podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa konkretnych praw obywateli państw obcych, konieczne było ustawowe uregulowanie kwestii dotyczących nieruchomości, za których przejęcie Polska, na mocy układów międzynarodowych, wypłaciła USA odszkodowanie. Taką regulację stanowi właśnie ustawa. Stosownie do art. 2 ustawy wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Przepis art. 2 ustawy wyraźnie przewiduje wydawanie przez Ministra Finansów decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy. Decyzja Ministra Finansów ma jedynie charakter deklaratoryjny. Z układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki wynika, że układ ten został uzgodniony, aby dokonać uregulowania roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Polski, przy czym chodziło o zaspokojenie roszczeń z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia, które miało miejsce w dniu lub przed wejściem w życie układu. W art. II układu wyliczone zostały kategorie roszczeń uważanych za uregulowane i zaspokojone układem. Roszczeniami tymi były m.in. roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu nacjonalizacji i innego przejęcia przez Polskę mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane. Jak trafnie ustalił Minister Finansów, S. G. vel S. G. (który uzyskał obywatelstwo amerykańskie, w wyniku naturalizacji, 21 marca 1944 r.) wystąpił z roszczeniem do Komisji Odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych (roszczenie nr [...]). Roszczenie dotyczyło m.in. utraty na rzecz Państwa Polskiego udziału [...] części w prawie własności nieruchomości, [...] (decyzja proponowana Komisji Odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych nr [...] wraz z tłumaczeniem na j. angielski). Za utratę tego rodzaju mienia S. G. vel S. G. otrzymał odszkodowanie w wysokości [...] USD (decyzja proponowana nr [...] i decyzja ostateczna nr [...] wraz z tłumaczeniami na j. angielski). Z załącznika do formularza wniosku odszkodowawczego z [...] września 1961 r. oraz tłumaczenia na j. angielski wynika, że S. G. vel S. G. zgłosił roszczenie, jeżeli chodzi o nieruchomość [...], tylko i wyłącznie w zakresie przysługującego mu udziału wynoszącego [...] części w prawie własności tejże utraconej nieruchomości. Zatem Komisja Odszkodowawcza Stanów Zjednoczonych rozpatrzyła przedmiotowy wniosek i na podstawie zgromadzonych dowodów przyznała odszkodowanie. Przyznane odszkodowanie zostało uznane przez Komisję jako należne w związku z przejęciem na rzecz Państwa Polskiego wskazanej wyżej nieruchomości na podstawie polskich przepisów o charakterze nacjonalizacyjnym. Sąd zwraca uwagę, że Układ Waszyngtoński z 16 lipca 1960 r. wraz z załącznikiem nakładały na stronę amerykańską i polską określone prawa i obowiązki. Na podstawie tych dokumentów, to strona amerykańska była uprawniona do stwierdzenia, czy i komu, w jakiej wysokości i za co należne było odszkodowanie na podstawie zawartego układu. Minister Finansów jest zatem związany decyzją odszkodowawczą organu amerykańskiego w zakresie ustalenia tytułu własności nieruchomości w Polsce. Minister Finansów nie jest więc uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami Komisji. Zarówno decyzja Komisji, jak i oświadczenie osoby zgłaszającej roszczenia zostały przygotowane na gruncie przepisów prawa amerykańskiego. Minister Finansów po ustaleniu, że zostały spełnione przesłanki z art. 2 ustawy obowiązany był do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności spornej nieruchomości, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako współwłaściciela określonych nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja Ministra Finansów z [...] czerwca 2017 r. zawiera wszystkie elementy, o których mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109). Skoro zaś wspomniana ostateczna decyzja Ministra Finansów, stanowiąca podstawę wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako współwłaściciela [...] części w prawie własności nieruchomości [...], zapisanej obecnie w Kw nr [...], ma jedynie charakter potwierdzający skutki prawne powstałe z mocy samego prawa, to nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nabycia prawa z mocy ustawy mogło nastąpić w dowolnym czasie i zawsze ma charakter deklaratoryjny (por. wyrok SN z 23 września 2004 r. sygn. akt III CK 401/03). Co prawda z akt sprawy nie wynika, czy S. G. vel S. G. złożył w toku postępowania odszkodowawczego oświadczenie o zrzeczeniu się roszczeń w stosunku do Państwa Polskiego, jednakże – zdaniem Sądu - to decyzja Komisji, miała rozstrzygający charakter w całej procedurze przyznawania odszkodowań. To Komisja przeprowadziła postępowanie dowodowe, a jak wynika z treści znajdujących się w aktach sprawy decyzji, prowadziła je na podstawie dokumentacji, w tym przedłożonej przez występującego z roszczeniem oraz w oparciu o inne dowody m. in. wysłuchanie pełnomocnika S. G. vel S. G.. Biorąc zatem pod uwagę treść art. III układu, zgodnie z którym suma zapłacona Rządowi Stanów Zjednoczonych została rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału, zastosowanymi wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych, Minister Finansów nie miał podstaw do podważania ustaleń Komisji i wydanej na ich podstawie decyzji o przyznaniu odszkodowania. Analiza przepisów układu z 1960 r. jednoznacznie wskazuje na posiłkowy charakter zrzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w swoim orzecznictwie, że decydujące znaczenie ma fakt wystąpienia o odszkodowanie i czy przyznano odszkodowanie, bez względu na to, czy wnioskodawca podpisał oświadczenie o zrzeczeniu się jakichkolwiek dalszych roszczeń, gdyż zrzeczenie takie nie stanowi koniecznej przesłanki wydania decyzji na podstawie ustawy (por. wyrok NSA z 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 475/11). Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącego, dotyczące naruszenia przez Ministra Finansów przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak wynika z akt sprawy S. G. vel S. G. złożył wniosek o odszkodowanie dotyczący jedynie utraty [...] części w prawie własności nieruchomości [...]. Za utratę tego mienia otrzymał odszkodowanie w wysokości [...] USD (kwota ta zawiera się w sumie odszkodowania: [...] USD), na podstawie ostatecznej decyzji Komisji Odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych nr [...]. Poza tym uszło uwadze skarżącego, że decyzja ostateczna nr [...] została podjęta [...] stycznia 1966 r. Natomiast prawomocne stwierdzenie praw do spadku po C. K. nastąpiło dopiero w marcu 2014 r. (prawomocne postanowienie sądu spadku z [...] lutego 2014 r. sygn. akt [...]). Trudno zatem uznać, aby S. G. vel S. G. złożył do Komisji Odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych w dacie [...] września 1961 r. wniosek o odszkodowanie za udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, przypadający mu po śmierci C. K. (zmarłej w 1955 r. w W.). Z kolei, jeżeli chodzi o J. K., skarżący pominął to, że S. G. vel S. G. nie był jej spadkobiercą (prawomocne postanowienie sądu spadku z [...] listopada 2012 r. sygn. akt [...]). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika zaś, że przedmiotem wydanych decyzji w administracyjnym toku instancji było stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału [...] części w prawie własności nieruchomości [...]. Przedmiot decyzji pokrywa się z przedmiotem postępowania odszkodowawczego prowadzonego przez Komisją Odszkodowawczą Stanów Zjednoczonych. Wobec tego trafnie zwrócił uwagę Minister Finansów, że w zakresie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa stosownej części w prawie własności spornej nieruchomości z tytułu udziału przypadającego S. G. vel S. G. jako spadkobiercy po C. K. może zostać zainicjowane odrębne postępowanie administracyjne, jeżeli okazałoby się że także w tym zakresie S. G. vel S. G. przyznano by odszkodowanie przez organ Stanów Zjednoczonych Ameryki. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.