II FSK 2543/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędziowie: NSA Jerzy Płusa, WSA del. Mirosław Surma (sprawozdawca), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 87/16 w sprawie ze skargi G. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od G. G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 25 maja 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 87/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a", oddalił skargę G. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z 30 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. 2. Sąd pierwszej instancji potwierdził, że stanowisko wierzyciela, co do niezasadności zarzutu zgłoszonego przez skarżącego na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – dalej "u.p.e.a." jest dla organów orzekających w sprawie wiążące. Z kolei "uciążliwość" w świetle art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. to dokuczliwość zastosowania środka egzekucyjnego dla codziennego życia czy prowadzonej działalności, powodująca niemożność czy utrudnianie w codziennym funkcjonowaniu dłużnika. Zastosowane zajęcie z tytułu nadpłaty z innej wierzytelności bądź rachunku bankowego nie może być potraktowane jako zastosowanie środka egzekucyjnego zbyt uciążliwego. Ponadto w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący nie wskazał innego źródła majątku, z którego zaległość mogłaby zostać zaspokojona. Dlatego w ocenie Sądu pierwszej instancji również zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. jest niezasadny. 3. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G. G. wniósł o jego uchylenie w całości, jak również o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155, art. 199 Ordynacji podatkowej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że została spełniona przesłanka bezzasadności odmowy złożenia wyjaśnień, podczas gdy udzielenie informacji naruszałoby przysługujące skarżącemu prawo do obrony (art. 175 k.p.k. w zw. z art. 113 k.k.s.) z uwagi na równolegle toczącą się sprawę karnoskarbową; b) art. 33 § 1 pkt 8 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zastosowany przez organy egzekucyjne środek egzekucyjny nie był zbyt uciążliwy dla skarżącego; c) art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zarzut o braku istnienia obowiązku, który mógłby stanowić podstawę do prowadzenia wobec skarżącego egzekucji jest bezzasadny i wobec tego nie ma podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy wymierzona skarżącemu kara porządkowa uchybiała prawu, zarówno z punktu widzenia niewyczerpania dyspozycji art. 262 § 1 pkt Ordynacji podatkowej, jak i z punktu widzenia nienotyfikowania Komisji Europejskiej przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych stanowiących asumpt do nałożenia na skarżącego kary porządkowej, z uwagi na wiążący niniejsze przepisy związek przyczynowo - skutkowy. 2. przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niezastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy i nie uchylenie postanowienia dyrektora izby skarbowej, pomimo, że zostało ono wydane z naruszeniem: - art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie przez dyrektora izby skarbowej zarzutów co do meritum oraz nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niezbadanie zarzutu nieistnienia obowiązku z uwagi na charakter nałożonej na skarżącego kary porządkowej; - art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez dyrektora izby skarbowej nałożenia na skarżącego kary porządkowej w sytuacji, gdy nie ma ku temu żadnej podstawy prawnej; b) art. 141 § 4 w zw. z art.133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na braku całościowego rozpoznania i przeanalizowania wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów w skardze, co skutkowało pominięciem przez Sąd pierwszej instancji rozpoznania kwestii legalności działania organów egzekucyjnych oraz organu nadzoru; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. art. 45 Konstytucji RP i art. 10 p.p.s.a. w zw. art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (tj. zasady efektywności prawa Unii Europejskiej) mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skomplikowany charakter sprawy wymagał przeprowadzenia rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4.2. Strona skarżąca podniosła zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, a które to zmierzają do podważenia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności odmowy uwzględnienia zarzutów egzekucyjnych. Przedmiot sporu prawnego obejmuje bowiem zagadnienie zasadności zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym przymusowego dochodzenia nałożonej na skarżącego kary porządkowej. Zakreślając ramy prawne kontrolowanego postępowania, wywołanego zarzutami egzekucyjnymi, należy wskazać, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu tytułu wykonawczego prawo do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Należy też podkreślić, że w przypadku zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutów egzekucyjnych ich rodzaj determinuje zakres postępowania zarówno przez organem egzekucyjnym, organem nadzoru, jak i sądowej kontroli aktów podjętych przez te organy. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Według art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, zaś zgodnie z art. 33 § 1 pkt 8 tej ustawy – zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Stosownie z kolei do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa między innymi w art. 33 § 1 pkt 1- 5 i 7, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny nie był jednocześnie wierzycielem, dlatego obowiązany był uzyskać stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów i był stanowiskiem wierzyciela związany. Ten element procesowy eksponował w postanowieniu zarówno organ egzekucyjny, jak i organ nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, co do niezasadności zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów egzekucyjnych. 4.3. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej postawione w kontekście naruszenia art.33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Po pierwsze, skarżący zarówno w postępowaniu egzekucyjnym, jak i sądowym eksponuje brak istnienia obowiązku, który mógłby stanowić podstawę prowadzenia egzekucji. Zarzut egzekucyjny objęty dyspozycją przepisu art.33§ 1 pkt 2 u.p.e.a. nie pozwala jednak na podważenie istnienia dochodzonego obowiązku. Przy jego pomocy można wykazać odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. To przepis art.33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. mógłby stanowić podstawę dla podważenia istnienia dochodzonego obowiązku. Zobowiązany nie podniósł jednak takiego zarzutu. W sprawie niesporne natomiast jest, że egzekwowany obowiązek był wymagalny. Wykonaniu, w tym przy wykorzystaniu przymusu administracyjnego – egzekucji administracyjnej, podlega, co do zasady, ostateczna decyzja lub postanowienie. W sprawie ostatecznym postanowieniem z 8 kwietnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w K. nałożył na skarżącego obowiązek w postaci kary porządkowej. Obowiązek ten nie został dobrowolnie przez skarżącego zrealizowany. Po drugie, formułując zarzuty skargi kasacyjnej ich autor nie dostrzegł, że przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji był akt procesowy organu nadzoru, którym organ ten potwierdził brak podstaw dla uwzględniania zarzutów egzekucyjnych, dotyczących dochodzenia należności pieniężnej wynikającej z postanowienia Naczelnika Urzędu Celnego w K. z 8 kwietnia 2015 r. Przedmiotem postępowania skontrolowanego przez tenże Sąd nie było więc nałożenie obowiązku w postaci kary porządkowej, lecz najogólniej rzecz ujmując legalność dochodzenia tej należności w trybie egzekucji administracyjnej. W związku z tym oczywiście chybione są zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane na podważenie legalności podlegającej egzekucji kary porządkowej. Niejako w celach porządkujących stwierdzić należy, że instrumenty procesowe jakimi dysponuje zobowiązany w postępowaniu egzekucyjny nie mogą służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu administracyjnego konkretyzującego ciążący na zobowiązanym obowiązek. Posiadanie przez ten akt przymiotu ostateczności czyni go wykonalnym z wszelkimi tego konsekwencjami dla zobowiązanego również z poddaniem się przymusowi egzekucyjnemu. Inaczej rzecz ujmując, podniesione przez kasatora zarzuty naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155, art. 199 Ordynacji podatkowej wykraczają poza granice przedmiotowe niniejszej sprawy; w żadnej mierze nie mogą wpłynąć na ocenę prawidłowości postanowienia o odmowie uwzględnienia zarzutów egzekucyjnych. Podobnie za bezprzedmiotowe należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie zupełności postępowania oraz oceny dowodów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP, art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7, art. 6, art.8, art. 77 i art. 80 Kpa). Badanie prawidłowości wydania postanowienia o nałożeniu kary porządkowej nie może być bowiem przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Autor skargi kasacyjnej nie bierze pod uwagę, że postępowanie egzekucyjne to czynności organów egzekucyjnych, oraz innych podmiotów, mające na celu wykonanie obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej. Zarzuty mogą być zatem środkiem ochrony prawnej obejmującej postępowanie egzekucyjne, a nie postępowanie kreujące dany obowiązek. Po trzecie, z art. 34 § 1 u.p.e.a. wprost wynika, że stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ egzekucyjny nie jest zatem uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podstaw do uwzględnienia zarzutów i do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kwestii zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu oznacza, że przed organem egzekucyjnym nie bada się ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2013 r., w sprawie II FSK 359/12, LEX nr 1327886). Stanowisko to podzielane jest także w literaturze przedmiotu (por. t. 3.3. w C. Kulesza, Komentarz do art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX). Podkreślenia też wymaga, że skarżący miał możliwość dokonania kontroli tego stanowiska w postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięcia wierzyciela. 4.4. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował te przepisy, zarówno co do pojęcia zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jak i poprzez wskazanie, że zarzut ten może być uzasadniony wówczas, gdy możliwe jest zastosowanie więcej niż jednego środka. Zauważyć w tym miejscu należy, że skarżący podnosząc przedmiotowy zarzut, twierdząc o jego zbytniej uciążliwości jednocześnie nie wskazał innego środka egzekucyjnego, który byłby mniej uciążliwy i mógłby zostać zastosowany w sprawie. Zastosowanie zaś któregokolwiek środka egzekucyjnego zawsze wiąże się z dolegliwością dla zobowiązanego. Nie można jednakże wywodzić stąd, że zastosowany środek egzekucyjny jest nadmiernie uciążliwy. Gdyby uznać sposób rozumowania skarżącego, to należałoby przyjąć, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego byłoby niedopuszczalne, bo każdy środek egzekucyjny byłby bardziej uciążliwy w porównaniu z dobrowolną realizacją obowiązku. W realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że zajęcie nadpłaty nie może być potraktowane jako zastosowanie środka egzekucyjnego zbyt uciążliwego. Skarżący nie wskazał też innego źródła majątku, z którego zaległość mogłaby zostać zaspokojona. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej sprowadza się natomiast do podważenia w ogóle stosowania środka egzekucyjnego, który negatywnie wpływa na płynność finansową skarżącego, a nie wykazania jego uciążliwości poprzez odwołanie się do możliwości zastosowania innych środków egzekucyjnych. Tymczasem organ egzekucyjny ma obowiązek stosowania środków, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków – najmniej uciążliwego z nich (art. 7 u.p.e.a.). Prawidłowość wyboru przez organ egzekucyjny stosowanego środka egzekucyjnego, w kontekście jego uciążliwości, musi być oceniana relatywnie. W żadnej mierze uzasadnieniem zarzutu nie może być eksponowana w skardze uciążliwość wpływająca na płynność finansową zobowiązanego. Niewątpliwie bowiem każde zajęcie środków finansowych ma wpływ na płynność finansową. Tym samym, stwierdzić należy, że skarżący nie podważył zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego, a wskazał jedynie na pozbawienie go możliwości dysponowania środkami, które zostały zajęte celem doprowadzania do przymusowej realizacji ciążącego na nim obowiązku pieniężnego (nieuiszczona dobrowolnie kara porządkowa). Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. jest niezasadny. 4.5. Pozostałe zarzuty skargi Naczelny Sąd Administracyjny także uznał za chybione, gdyż związane zostały z kwestionowaniem zasadności egzekwowanego obowiązku oraz brakiem podstaw prawnych do nałożenia kary porządkowej, a jak zostało już wyżej wskazane kwestie te nie mogły być przedmiotem niniejszego postępowania. Oczekiwanego przez kasatora rezultatu nie mogły więc odnieść zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art.133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice przedmiotowe sprawy i w ich ramach dokonał pełnej kontroli rozstrzygnięcia organu nadzoru, dotyczącego nieuwzględnienia postawionych przez zobowiązanego zarzutów egzekucyjnych. W uzasadnieniu sporządzonym zgodnie przepisem art.141 § 4 p.p.s.a. przedstawił zaś stan faktyczny sprawy, zrelacjonował sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, co w konsekwencji też pozwoliło na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W żadnej mierze nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty podważające legalność wydania zaskarżonego wyroku w trybie uproszczonym. Skarżący, poza eksponowaniem skomplikowanego charakteru sprawy, nie dostarczył żadnych argumentów, które potwierdzałyby jego stanowisko, że sprawa wymagała rozpoznania na rozprawie, a w szczególności, że został realnie ograniczony w swych uprawnieniach procesowych, co mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania. 4.6. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania, na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika organu za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).