IV SAB/Gl 137/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2018r. sprawy ze skargi J.C. na przewlekłość postępowania administracyjnego Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) odmawia przyznania na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a; 4) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 5) odmawia zasądzenia kosztów postępowania. J. C. 23 czerwca 2017 r. złożyła wniosek do Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Pismem z 10 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej radca prawny R. R. wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie. We wniosku tym wystąpiono o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz o wyznaczenie organowi pierwszej instancji terminu, w którym rozpoznany zostanie wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W motywach podniesiono, że przedmiotowy wniosek pomimo upływu tak długiego okresu nie został rozpoznany. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił uznać ponaglenie na bezczynność prowadzonego postępowania za uzasadnione oraz stwierdzić, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W rozbudowanych motywach podkreślił, że zażalenie jest zasadne, a winę za to ponosi Dyrektor Oddziału, jednakże podejmowane przez ten organ administracji działania zmierzające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy pozwoliły uznać, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Następstwem tego stało się przekroczenie terminu wynikającego z postanowień ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.). Pismem z 29 maja 2018 r. wskazany powyżej pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Wojewódzki Oddział w Katowicach. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 42d ust. 15 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jednocześnie wystąpiono w niej o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia przekazania przez Sąd akt sprawy, o dokonanie kontroli postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga oraz o orzeczenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 wyżej wymienionej ustawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W motywach skargi pełnomocnik skarżącej przybliżył wpierw czynności podejmowane w przedmiotowej sprawie, a następnie podtrzymał stanowisko przedstawione w ponagleniu. Zdaniem pełnomocnika skarżącej jego wniosek powinien zostać załatwiony do 23 sierpnia 2017 r. Nadto zakwestionowano tryb działań organu pierwszej instancji oraz zgłoszono zastrzeżenia do licznych wezwań o przedłożenie kolejnych dokumentów. Następnie pełnomocnik skarżącej odniósł się do wykorzystania przez organ postanowień art. 42d pkt 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i zaakcentował, że wówczas decyzja winna być wydana do 23 grudnia 2017 r. W skardze tej podkreślono, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie podzielił argumentację prezentowaną w ponagleniu i uznał je za zasadne i wyznaczył organowi pierwszej instancji 12 czerwca 2018 r. jako nowy termin wydania decyzji w przedmiotowej prawie. Narodowy Fundusz Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a w motywach przedstawił przebieg czynności podejmowanych przez organ i doszedł do przekonania, że w sprawie tej nie można mówić o przewlekłości działania organu. Nadto wskazał, że brak jest wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w działaniach podejmowanych przez organ. Podkreślono że [...] wydana została decyzja na rzecz skarżącej, mocą której zwrócono koszty leczenia w wysokości 1 641,21, zł za świadczenia opieki zdrowotnej z zakresu stomatologii udzielone 25 kwietnia 2017 r. na terytorium [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnioskiem z 23 czerwca 2017 r. złożonym do Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach wystąpiła o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a w tym przypadku na terytorium [...]. Wniosek ten został pozytywnie rozpoznany decyzją wskazanego powyżej organu wydaną [...] natomiast skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z 29 maja 2018 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe działanie organu administracji w zakresie rozpoznania wymienionego powyżej wniosku. Skuteczność wniesienia skargi na przewlekłość postępowania organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji administracyjnej zależna jest od tego czy stosownie do postanowień art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) skarżąca przed jej wniesieniem wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia. Po myśli art. 53 § 2b tej ustawy skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość jego działania można wnieść w każdym czasie po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. W zakresie objętym przedmiotem postępowania zastosowanie posiada art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje iż na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie postępowania administracyjnego służy prawo wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej pismem z 10 kwietnia 2018 r. wniósł ponaglenie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponaglenie to odnosiło się do bezczynności organu ale także dotyczyło przewlekłości prowadzonego postępowania. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie tej dopełnione zostały wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a tym samym skarga ta może podlegać rozpoznaniu merytorycznemu. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest w oparciu o postanowienia art. 42d ustawy z 24 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 42d ust. 13 tej ustawy w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. Podkreślić należy, że po myśli art. 42d ust. 15 tej ustawy gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Ujawniające się w trakcie tego postępowania wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy. Przywołane powyżej regulacje wprowadzają odmienne terminy przewidziane dla załatwienia sprawy niż wynika to z postanowień art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tego też powodu jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed unormowaniami o charakterze generalnym. W kontekście tej uwagi oraz mając w polu widzenia to, że organ administracji pierwszej instancji wystąpił do podmiotu pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego na terytorium[...] , tym samym w sprawie tej zastosowanie miała regulacja zamieszczona w art. 42d ust. 15 wyżej wymienionej ustawy. Oznacza to, że skoro wniosek został wniesiony do organu administracji 23 czerwca 2017 r. to tym samym decyzja winna zostać wydana do [...] Podkreślić należy, że ustawodawca stanowi we wskazanym przepisie, że niezwłocznie po tym terminie, a zatem nie jest to termin zawity (wywołujący określone skutki prawne), lecz wskazanie dla organu administracji, że obowiązany jest wydać decyzję kierując się regulacjami zamieszczonymi w przywołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie decyzja taka wydana została [...] a zatem pięć miesięcy po upływie terminu wynikającego z treści art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Mając w polu widzenia fakt, iż skarga do tutejszego Sądu została wniesiona 29 maja 2018 r. oraz to kiedy została wydana decyzja w rozpoznawanej sprawie, a także dokonując analizy działań podejmowanych przez organ administracji publicznej, przyjdzie stwierdzić, że Narodowy Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach w sprawie tej dopuścił się przewlekłości postępowania, a tym samym skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kierując się treścią art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany był do podjęcia rozstrzygnięcia jak w pkt 1 niniejszego wyroku. Drugim zagadnieniem wymagającym rozważenia jest ustalenie, czy stwierdzona przewlekłość działania organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tak postawione pytanie przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane przez organ administracji w odpowiedzi na skargę, że w sprawie tej przewlekłość działania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie tej części rozważań przyjdzie zauważyć, że z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy organ administracji dopuści się naruszenia obowiązujących przepisów prawa i to w takim stopniu, który nie jest możliwy do pogodzenia z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. W przedmiotowej sprawie dostrzec należy, że od momentu wszczęcia postępowania organ administracji pierwszej instancji podejmuje działania zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W tym zakresie kieruje on do skarżącego szereg pism, w których domaga się uzupełnienia złożonego wniosku. Zauważyć należy, że w tym zakresie nie kieruje się treścią art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jednakże podkreślenia wymaga to, że udzielane odpowiedzi zawierały wady formalne. W świetle tego ustalenia nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika skarżącego, że organ dopuszczał się rażącego naruszenia prawa, ponieważ w ocenie składu orzekającego wskazany organ dołączał do akt prowadzonego postępowania dokumenty, które winny stanowić odpowiedź na jego wezwanie, jednakże obarczone były one istotną ułomnością. Zatem podejmowanie działań na rzecz skarżącego nie może być uznawane za rażące naruszanie prawa. Dodatkowo przywoływany art. 42d ust. 15 posługuje się z jednej strony precyzyjnym terminem załatwienia sprawy, a mianowicie 6 miesięcy, jednakże występuje w nim również pojęcie niedookreślone "niezwłocznie", w tej sytuacji spotykamy się z wykładnią tego pojęcia, a tym samym nie można w tym zakresie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Mając na uwadze powyższe skład orzekający orzekł jak w pkt drugim niniejszego wyroku. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z [...] rozpoznał wniosek skarżącej o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W konsekwencji bezprzedmiotowe jest przewidziane w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązanie organu do wydania stosownego rozstrzygnięcia, a tym samym wyczerpana została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przewidziana treścią art. 161 § 1 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy. W świetle powyższego należało orzec jak w pkt 4 niniejszego wyroku. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca wystąpiła o zobowiązanie organu do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie jak również o przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 wymienionej powyżej ustawy. Z uwagi na fakt, że Sąd nie stwierdził, aby organ administracji dopuścił się w ramach przedmiotowego postępowania rażącego naruszenia prawa brak jest podstaw do pociągania do odpowiedzialności pracownika winnego przewlekle prowadzonego postępowania. Nadto z uwagi na przyznanie skarżącej mocą decyzji z [...] zwrotu poniesionych kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz charakter prowadzonego postępowania, brak jest podstaw dla uwzględnienia zgłoszonych wniosków. Pełnomocnik skarżącej wystąpił o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygając w tym zakresie skład orzekający w pierwszej kolejności miał w polu widzenia treść art. 206 wyżej wymienionej ustawy zgodnie z którym, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W przedmiotowej sprawie sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania z tego powodu, że przed tutejszym Sądem prowadzonych jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżący są reprezentowani przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami w jakich dokonywane są określone czynności procesowe. Tym samym udział profesjonalnego pełnomocnika ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do specyfiki tej sprawy, jak również i to, że w części skarga została oddalona, a tym samym wyczerpana została przesłanka odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w całości. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.