II OSK 414/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1062/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1062/18, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Straży Granicznej. Zaskarżając wyrok w całości organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według obowiązujących przepisów. Nadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 8 ust. 3 lit. a tiret (iv) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.Urz.UE nr L77/1 z późn. zm.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na - sprzecznym z zasadami prowadzenia odprawy granicznej wynikającymi z ww. przepisu - przydaniu notatce służbowej waloru dokumentu sporządzonego w ramach postępowania w sprawie odmowy wjazdu na granicy; 2) art. 14 kodeksu granicznego Schengen oraz Załącznika nr V część A "Procedury odmowy wjazdu na granicy" do ww. rozporządzenia, polegające na niezastosowaniu ww. zasad w niniejszej sprawie; 3) będące konsekwencją naruszeń wskazanych w ust. 1-2, polegające na niewłaściwym zastosowaniu w niniejszej sprawie przepisów art. 67 i 68 K.p.a., dotyczących przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony i sporządzenia protokołu przesłuchania, oraz na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ miał obowiązek wykonać dodatkowe czynności wykraczające poza jego ustawowe kompetencje, tj. przeprowadzić przesłuchanie i sporządzić protokół z tego przesłuchania; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 67, art. 68, art. 75, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 K.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na postawieniu organom bezpodstawnego zarzutu naruszenia ww. przepisów oraz na bezpodstawnym uznaniu, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5) art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm.) – dalej: "ustawa o cudzoziemcach", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że do stanu faktycznego ustalonego w sprawie ma zastosowanie przepis art. 34 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że cudzoziemka, która podczas odprawy granicznej deklaruje osobiste, natury ekonomicznej powody wjazdu do Polski (na terytorium państw obszaru Schengen), lecz nie posiada wymaganej wizy lub innych dokumentów uzasadniających cel, nie spełnia warunków niezbędnych do przekroczenia granicy. Z uwagi na fakt, że okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budziły jakichkolwiek wątpliwości M. S. nie posiadała dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium RP, a podczas kontroli granicznej nie podała żadnych okoliczności wskazujących na prześladowania w kraju pochodzenia, ani też nie wyraziła wynikającej z nich obawy przed powrotem, obowiązkiem organu było podjęcie określonych w przepisach prawa czynności w kierunku uniemożliwienia mu wjazdu i wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Takie działanie służy przede wszystkim ochronie interesów państwa oraz ładu i porządku publicznego. Podkreślono nadto, że notatka służbowa z dnia [...] listopada 2017 r. nie była dokumentem sporządzonym w ramach postępowania w sprawie odmowy wjazdu na granicy. Przedmiotowa notatka sporządzana jest w sytuacji, gdy cudzoziemiec stawiający się do odprawy granicznej nie posiada dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP i nie deklaruje chęci ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Z faktu sporządzenia notatki urzędowej dotyczącej próby przekroczenia przez cudzoziemkę granicy RP, nie można zatem wysnuwać wniosku, że funkcjonariusz miał wątpliwości co do zasadności odmowy wjazdu cudzoziemce, że sporządzając notatkę służbową zamiast protokołu naruszył w ten sposób art. 34 ustawy o cudzoziemcach lub też art. 67 czy 68 K.p.a. Należy ponadto dostrzec, że ani przepisy ustawy o cudzoziemcach ani przepisy kodeksu granicznego Schengen nie wskazują, aby fakt sporządzenia notatki służbowej z rozmowy z osobą mającą zamiar przekroczyć granicę RP, miał rodzić domniemanie istnienia wątpliwości co do spełnienia warunków niezbędnych do przekroczenia granicy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie spór koncentruje się wokół zagadnienia, czy okoliczności sprawy pozwalały organowi administracji na odstąpienie od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym w art. 34 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – w szczególności, czy uprawniały do nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania cudzoziemki, czy też zaistniały przesłanki zezwalające na ograniczenie postępowania do kontroli posiadanych przez nią dokumentów, a zatem czy pozwalały, w realiach sprawy, na subsumpcję normy art. 34 ust. 2 ustawy. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] stwierdzając, że cudzoziemka nie posiada ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium odmówił jej wjazdu na terytorium Polski. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcowi odmawia się wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdy nie posiada ważnego dokumentu podróży, ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium. Zaznaczyć trzeba, że wydanie decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej ma charakter obligatoryjny, w sytuacji gdy nie zachodzi przesłanka negatywna, uniemożliwiająca jej wydanie. Według art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy zasady wynikającej z ust. 1 wskazanego przepisu nie stosuje się do cudzoziemca, który podczas kontroli granicznej: a) zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lub art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Należy zauważyć, że według art. 30 tej ustawy do przekraczania przez cudzoziemca granicy w zakresie uregulowanym przepisami kodeksu granicznego Schengen nie stosuje się przepisów art. 23, art. 25, art. 34, art. 35 oraz przepisów wydanych na podstawie art. 33 ust. 5. Wymienione przepisy, które nie znajdą zastosowania określają wymagania, podlegające sprawdzeniu, które muszą zostać spełnione przez cudzoziemca, by mógł przekroczyć granicę (art. 23 i 25 ), a także określają zasady prowadzonego postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu. Procedura przekraczania granicy przez cudzoziemców została uregulowana w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) oraz ustawę o cudzoziemcach, przy czym ta ostatnia stanowi lex specialis w stosunku do pierwszego z wymienionych aktów. Przepis art. 30 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że do przekraczania przez cudzoziemca granicy w zakresie uregulowanym przepisami kodeksu granicznego Schengen nie stosuje się przepisów art. 23, art. 25, art. 34, art. 35 oraz przepisów wydanych na podstawie art. 33 ust. 5. Kwestie odmowy wjazdu na terytorium państw członkowskich zostały uregulowane w art. 14 kodeksu granicznego Schengen. Przepis ten reguluje kwestię formy rozstrzygnięcia (uzasadniona decyzja podająca dokładnie przyczyny odmowy wjazdu), termin wykonalności decyzji (natychmiastowy skutek). W ust. 3 tego przepisu odesłano do przepisów prawa krajowego w zakresie postępowania odwoławczego – z tym zastrzeżeniem, że złożenie odwołania nie ma skutku zawieszającego w stosunku do decyzji o odmowie wjazdu. Omawiany przepis odnosi się także do wpisów i stempli w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że odmowa wjazdu była nieuzasadniona. W tej sytuacji, skoro kodeks graniczny Schengen nie reguluje kompleksowo kwestii procesowych związanych z sposobem przeprowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o odmowie wjazdu, to mają w takiej sprawie zastosowanie przepisy ustawy o cudzoziemcach – w tym m.in. jej art. 34. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 2270/18 (LEX nr 2622919) zwrócił uwagę, że: "Gdyby zastosować odmienną interpretację, to w konsekwencji należałoby przyjąć, iż art. 34 ust. 1 i 2 [...] ustawy byłby przepisem "martwym", niemającym zastosowania w żadnej sytuacji faktycznej. Doszłoby bowiem do sytuacji, w której kodeks graniczny Schengen w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z odmową wjazdu na teren państwa członkowskiego UE i kwestia ta nie może być uregulowana w przepisach krajowych państw członkowskich.". Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie poprzedzające wydanie decyzji winno odbywać się wg zasad określonych w art. 34 ustawy o cudzoziemcach. Według art. 34 ust. 1 ustawy postępowanie prowadzone przez organy Straży Granicznej, przed wydaniem cudzoziemcowi decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, ogranicza się do: 1) przesłuchania cudzoziemca; 2) kontroli dokumentów posiadanych przez cudzoziemca; 3) przesłuchania wskazanych przez cudzoziemca osób towarzyszących mu w podróży; 4) dokonania sprawdzeń w dostępnych rejestrach, ewidencjach i wykazach w sprawach cudzoziemców; 5) uzyskania niezbędnych informacji od instytucji państwowych, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, jednostek gospodarczych prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej, innych jednostek gospodarczych i organizacji społecznych lub osób fizycznych. Postępowanie to może mieć jeszcze węższy zakres, ale tylko w przypadkach wskazanych w ust. 2 tego przepisu, a zatem, jeżeli okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budzą wątpliwości. Wówczas czynności podejmowane w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, mogą być ograniczone jedynie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów. Przepis art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach może mieć zastosowanie jedynie w szczególnych, wyjątkowych okolicznościach. Postępowanie o odmowie wjazdu jest postępowaniem uproszczonym, do którego nie mają zastosowania wszystkie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ww. Kodeksu, w tym przede wszystkim, co do zakresu prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Użycie przez ustawodawcę w art. 34 ust. 1, zwrotu: "ogranicza się" wskazuje na jego intencję co do traktowania tego przepisu jako wyjątku od zasad wprowadzonych w Kodeksie postępowania administracyjnego co do postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia przesłanek do wydania decyzji określonej treści (zob. R. Rogala [w:] J. Chlebny, Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2015 r., s. 209-210; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1752/18, dostępny [w:] CBOSA). Każdorazowo organ musi zatem ocenić, czy w danych okolicznościach została spełniona podstawowa przesłanka, a mianowicie "niebudzące wątpliwości" okoliczności uzasadniające odmowę wjazdu z tym, że ta przesłanka musi być spełniona zarówno co do przesłanek pozytywnych (art. 28 ust. 1), jak i negatywnych (art. 28 ust. 2). Nie budzące wątpliwości to tego rodzaju przesłanki, które są oczywiste, rzucające się w oczy przy prostym zestawieniu znajdujących się w postępowaniu dowodów lub okoliczności znanych organowi z urzędu. Aby stwierdzić taką oczywistość, organ administracji musi przeprowadzić choćby ograniczone postępowanie wyjaśniające. Taka sytuacja nie zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż "niebudzące wątpliwości" okoliczności, organ administracji stwierdził na podstawie notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza służby granicznej w trakcie odprawy granicznej. Treść sporządzonej notatki zawiera jednak bardzo lakoniczną informację w odniesieniu do okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla ustalenia, że wobec cudzoziemki nie może być wydana decyzja odmawiająca wjazdu. Osoba sporządzająca notatkę utrwaliła w niej, że skarżąca oświadczyła, że brat jej męża popadł w długi, a teraz wierzyciele żądają od jej męża zwrotu długu. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że na podstawie tej niejednoznacznej treści notatki, nie jest możliwa ocena o braku przeszkód do wydania decyzji odmawiającej cudzoziemcowi wjazdu na terytorium RP, gdyż nie jest oczywiste, że ucieczka z kraju pochodzenia może mieć swą przyczynę tylko w chęci uniknięcia odpowiedzialności za długi szwagra. Nie są znane pytania jakie jej zadano. Nie wiadomo, czy notatka odzwierciedla całą wypowiedź skarżącej, czy stanowi tylko krótkie podsumowanie odbioru, czyli rozumienia przez funkcjonariusza, przekazanych informacji. Treść notatki budzi wątpliwości w zestawieniu z takimi istotnymi faktami, jak to, że skarżąca stawiła się na granicy bez dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy, a w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca i jej pełnomocnik jednoznacznie wskazywali, że celem stawiennictwa skarżącej na przejściu granicznym było złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. W tej sytuacji przedmiotową notatkę należy potraktować jako całkowicie niemiarodajną dla oceny tego, czy rzeczywiście skarżąca, podczas kontroli granicznej, złożyła deklarację ubiegania się w Polsce o nadanie statusu uchodźcy. W sprawie, której przedmiotem jest zezwolenie na wjazd na terytorium kraju, dla stwierdzenia "niebudzących wątpliwości okoliczności sprawy" należałoby oczekiwać od organu administracji, że dokona rozpytania cudzoziemca o przyczyny wjazdu. Z takiego "rozpytania" powinien być sporządzony protokół zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. (organ administracji sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy), który spełniałby wymogi formalne wymienione w art. 68 § 1 i 2 k.p.a. Warto w tym miejscu zauważyć, że skoro ustawodawca przewidział obowiązek sporządzenia protokołu z takiej czynności, jak przyjęcie wniesionego ustnie podania (art. 67 § 2 pkt 1 k.p.a.), to tym bardziej prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wymagać będzie udokumentowania istnienia przesłanek do wydania decyzji odmawiającej wjazdu na terytorium RP. Nawet jeśli na przejściu granicznym dochodziło do pewnego nadużywania procedury uchodźczej przez część cudzoziemców a organy Straży Granicznej borykają się z trudnościami organizacyjnymi w związku z koniecznością dokonania czynności kontroli granicznej znacznej ilości cudzoziemców nieposiadających wiz ani innych tytułów pobytowych uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium Polski, co wymusza np. znaczne ograniczenie czasu możliwego do poświęcenia jednej osobie, to i tak nie może to usprawiedliwiać tak lakonicznego udokumentowania przebiegu rozmowy z cudzoziemcem na "drugiej linii" jak w znajdującej się aktach niniejszej sprawy notatce służbowej z dnia [...] listopada 2017 r. W przypadku cudzoziemców, którzy nie posiadają stosownych dokumentów uprawniających do wjazdu do Polski, rozmowa z funkcjonariuszem Straży Granicznej podczas kontroli na "drugiej linii" prowadzi bowiem w istocie do oceny, czy dana osoba powinna zostać uznana za osobę poszukującą ochrony międzynarodowej, co obliguje Straż Graniczną do przyjęcia od niej wniosku o udzielenie takiej ochrony i wpuszczenia jej na terytorium Polski, czy też osobie tej należy wydać decyzję odmawiającą jej prawa wjazdu. Odpowiednio szczegółowe udokumentowanie takiej rozmowy ma zatem kluczowe znaczenie dla ewentualnego uznania wnioskodawcy za osobę poszukującą ochrony przed prześladowaniem w kraju pochodzenia, a w dalszej kolejności umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej i sądowej ewentualnej decyzji o odmowie wjazdu na granicy. Trafnie Sąd Wojewódzki orzekł o uchyleniu obu decyzji wydanych w sprawie, albowiem co najmniej przedwcześnie organ administracji uznał sprawę za oczywistą, niewymagającą przeprowadzenia żadnego, poza dowodami z dokumentów, postępowania wyjaśniającego. Aby stwierdzić, że została spełniona przesłanka określona w art. 34 ust. 2 ustawy, organ zobligowany jest, przy braku innych dowodów, przeprowadzić choćby wywiad (rozpytanie) z cudzoziemcem co do celu przekroczenia granicy, z którego należało sporządzić protokół zgodnie z rygorami określonymi w art. 67 § 1 i 2 oraz art. 68 § 1 k.p.a. Takie działanie będzie również stanowiło wypełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, to jest zasady określonej w art. 8 k.p.a. W świetle powyższych rozważań ocena powołania w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu jego niewłaściwego zastosowania (niezastosowania), ponieważ wskazany przepis ma charakter wynikowy, tzn. sąd stosuje go jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Można byłoby zatem skutecznie zarzucić naruszenie tego przepisu wówczas, gdyby Sąd Wojewódzki po wykazaniu w uzasadnieniu wyroku przyczyn wskazujących na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji zamiast uwzględnienia - oddaliłby skargę. Nie ma zaś w skardze kasacyjnej wykazania ewentualnych uchybień które mógłby popełnić Sąd w toku rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.