VII SA/Wa 2924/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. R. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] października 2017 r. (znak: [...]) którą organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. (znak: [...]) o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu B. i G. K. pozwolenia na budowę i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że B. i G. K. w dniu 5 maja 2004 r. zwrócili się do Starosty [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę jednokondygnacyjnego (parterowego) budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka ew. nr. [...]), wpisanej do rejestru zabytków województwa. Do wniosku inwestorzy dołączyli projekt budowlany "nadbudowy" budynku mieszkalnego, sporządzony w lutym 2004 r. przez mgr inż. A. J. M., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że roboty budowalne obejmują nadbudowę poddasza (trzy pokoje, łazienka, korytarz z klatką schodową o pow. użytkowej 84,33 m2). Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2004 r., zatwierdził projekt budowalny sporządzony i udzielił B. i G. K. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] w [...]. Z. R. w piśmie z 27 lutego 2017 r. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca wyjaśnił, 15 października 2014 r. nabył wraz z żoną sąsiednią nieruchomość nr [...] przy ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2017 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu B. i G. K. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] w [...]. Organ I instancji stwierdził, że w projekcie zagospodarowania działki nie naniesiono wymiarów pozwalających na ustalenie rzeczywistej odległości projektowanej inwestycji od działki sąsiedniej. Z przybliżonego pomiaru wynika natomiast, (czego nie kwestionuje żadna ze stron postępowania), że w ścianie przebudowywanego budynku, od strony nieruchomości nr [...] należącej do Z. R. (znajdującej się w odległości 2,5 od tej nieruchomości), zaprojektowano otwory okienne, co jest rażąco niezgodne z wówczas obowiązującym § 12 ust. 3 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., poz. 690), który stanowi, że jeżeli z warunków, o których mowa w § 12 ust. 1 oraz w § 13, 60 i 271, nie wynikają inne wymagania, odległości zabudowy z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej 4 m. Wojewoda dodał, że w chwili wydania pozwolenia budowlanego na działce należącej obecnie do Z. R. znajdował się (w odległości 1, 0 m od granicy i ok. 3,5 m od projektowanej inwestycji) drewniany budynek mieszkalny, a to oznacza, że sporna nadbudowa została zaprojektowana z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych (§ 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Organ zauważył, że w projekcie budowlanym brak jest oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), z akt sprawy nie wynika, aby projektant zapewnił sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego (art. 20 ust. 2 ustawy), zaś uprawnienia budowlane, które posiada autor spornego projektu budowlanego nie upoważniają go do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych. W aktach sprawy brak jest ponadto oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. B. i G. K. wnieśli odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się, że "w trakcie postępowania nie wzięto pod uwagę stanu faktycznego budynku w chwili wydania decyzji". Zarzucili, że organ nie uwzględnił, że budynek na sąsiedniej nieruchomości został rozebrany i znajduje się tam obiekt budowlany murowany ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu B. i G. K. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił istotę postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie nieważności) oraz rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że o rażącym naruszeniu można mówić tylko wtedy, gdy skutki tego naruszenia nie są do zaakceptowania w państwie prawa, przy czym należy mieć na uwadze okres czasu, jaki upłynął od wydania decyzji, co wynika z wyroku TK z 12 maja 2015 r. P 46/13. Kierując się tymi wskazaniami, organ odwoławczy uznał, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ od dnia jej wydania upłynęło 12 lat, zaś jej skutki są możliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Rozwijając tę myśl, organ stwierdził, że brak w złożonym projekcie budowlanym oświadczenia inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, niemniej z księgi wieczystej dla tej nieruchomości wynika, że inwestorzy są właścicielami działki nr [...]. Zaprojektowanie otworu okiennego w ścianie budynku (na poziomie poddasza użytkowego) oddalonej od sąsiedniej nieruchomości Z. R. i A. R. o mniej niż 4 m nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, że A. M. - projektant spornej inwestycji, nie był uprawniony do sporządzenia projektu architektonicznego nadbudowy budynku mieszkalnego. Z decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] kwietnia 1991 r. o stwierdzeniu przygotowana zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie wynika, że A. M. posiada przygotowanie zawodowe do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i jest uprawniony do: 1) kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy, 2) sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli, 3) sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych (adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków) oraz budowli nie będących budynkami. Kierując się jednak okresem czasu, jaki upłynął od dnia wydania pozwolenia budowlanego, organ stwierdził, że nie można przyjąć, że pozwolenie na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie(Dz.U. z 1975 r., poz. 46). Z. R. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] października 2017 r. zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu B. i G. K. pozwolenia na budowę nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (z uwagi na upływ czasu od jej wydania). Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia budowlanego i odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z. R. stwierdził, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Starosty [...] rażąco narusza: - art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obowiązującego w chwili wydania pozwolenia na budowę a także art. 2 Konstytucji; w uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podniósł, że powoływanie się przez organ odwoławczy na brak skutków społeczno-gospodarczych tego naruszenia prawa nie jest prawidłowe, ponieważ zaprojektowanie obiektu budowlanego z naruszeniem tego przepisu (norm odległości od działki sąsiedniej) zawsze powoduje negatywne skutki społeczno-gospodarcze ponieważ wpływa na ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej ze względu na znaczne zbliżenie ściany z otworami okiennymi do granicy działki, co godzi w jego prawo własności; - art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez nieuzasadnione przyjęcie, że nieposiadnie przez osobę sporządzającą projekt budowlany odpowiednich uprawnień architektonicznych nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa; w uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podkreślił, że bezpieczeństwo procesu budowlanego może gwarantować wyłącznie osoba legitymująca się stosowanymi uprawnieniami budowlanymi; W ocenie skarżącego upływ czasu przy tak "poważnych" naruszeniach prawa jak wymienione nie może prowadzić do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zdaniem skarżącego pozwolenie budowlane rażąco narusza również art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; w odniesieniu do tego zarzutu skarżący podniósł, że z przepisu art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że decyzję konserwatorską należy uzyskać przed złożeniem wniosku o udzieleniu pozwolenia na budowę; tymczasem inwestorzy otrzymali taką decyzję w dniu 25 czerwca 2004 r., a więc po wydaniu pozwolenia budowlanego. W skardze postawiono ponadto zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy, w tym dotyczących skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonych naruszeń prawa i niedostateczne uzasadnienie decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W zaskarżonej do Sądu decyzji GINB uchylił decyzję organu I instancji (Wojewody [...]) o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu B. i G. K. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] w [...] i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ stwierdził m. n., że A. M. nie legitymował się uprawnieniami pozwalającymi na wykonanie projektu architektonicznego nadbudowy budynku mieszkalnego (co nie zostało zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania), niemniej z uwagi na upływ 12 lat od dnia wydania pozwolenia budowlanego nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle przepisów k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi w istocie jej unieważnienie z mocą wsteczną, czyli usunięcie jej skutków prawnych z mocą od chwili jej wydania. Przesłankami stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. są natomiast ciężkie wady, tkwiące w samej decyzji, polegające przede wszystkim na naruszeniu prawa materialnego. Jeżeli zatem stwierdzenie nieważności decyzji sięga do chwili wydania decyzji, to tym samym wada dająca podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z takim skutkiem musi istnieć już w chwili jej wydania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się na ogół, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Nie każde zatem, nawet oczywiste, naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej taką wadą. Należy dodać, że poczynione wyżej uwagi co do oceny decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnoszą się również do stwierdzenia wywołania przez nią skutków niedających się zaakceptować z punktu widzenia porządku prawnego. Te skutki należy również oceniać na chwilę wydania decyzji, a nie na chwilę orzekania o jej nieważności. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy przeprowadził ocenę decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Z jednej strony wytknął tej decyzji oczywiste naruszenia prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zatwierdzenie projektu budowlanego wykonanego przez osobę nieuprawnioną jest oczywistym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wykonanie projektu budowlanego – w tej sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego – przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień nie gwarantuje sporządzenia tego projektu zgodnie ze sztuką budowlaną, a tym samym obiekt taki nie zapewnia bezpieczeństwa jego użytkowania. Wymóg sporządzenia projektu budowlanego przez osobę mogącą wylegitymować się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi (art. 12 ustawy Prawo budowlane) ma na celu zapewnienie jego zaprojektowania zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów, zapewniając m. in. bezpieczeństwo jego użytkowania (por. wyroki NSA z 12 maja 2016 r., II OSK 2116/14 i z 8 lutego 2017 r., II OSK 1324/15). Ponadto Sąd zauważa, że w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym brak jest oświadczenia inwestorów, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo że taki wymóg wynikał z wówczas obowiązującego przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W aktach sprawy, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, brak jest także żadnego dokumentu, z której wynikałoby, że inwestorzy mają tytuł prawny do nieruchomości nr [...]. Z drugiej jednak strony Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na wyrok TK z 12 maja 2015r., P 46/13 doszedł do wniosku, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania, skutki tego rozstrzygnięcia są możliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Organ odwoławczy ocenił więc skutki tej decyzji na chwilę orzekania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności, a nie na chwilę wydania decyzji. Taka ocena nie wyklucza zatem sytuacji, że decyzja na chwilę jej wydania kwalifikowałaby się, ze względu na skutki dla porządku prawnego do wyeliminowania na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Tytułem przypomnienia - w tym wyroku Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Według Trybunału trwałość decyzji administracyjnej służy ochronie porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochronie praw nabytych. Z tych względów, Trybunał w rozpatrywanym przypadku przyznał pierwszeństwo tym wartościom, uznając że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa powinna również podlegać czasowemu ograniczeniu. Według tego wyroku TK, znaczny upływ czasu od chwili wydania decyzji może stanowić przesłankę zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. natomiast nie przesądza automatycznie o tym, że naruszenie prawa nie było rażące. W tym więc zakresie organ II instancji niewłaściwie odniósł kryteria zastosowania art. 156 § 2 przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny do oceny rażącego naruszenia prawa przez organ, który wydał podważaną decyzję o pozwoleniu budowlanym. Trzeba bowiem odróżnić pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. od przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 q 2 k.p.a. Wydaje się oczywiste, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji dotkniętych wadą nieważności. Przesłanki w nim określone pozwalają jedynie na odstąpienie od orzekania o nieważności. Nie uzasadniają natomiast uznania, że z powodów w nim określonych decyzja przestaje być dotknięta wadą nieważności. Z przedstawionych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego nie jest zgodna z prawem i dlatego uznał skargę za uzasadnioną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Organ odwoławczy, kierując się wytycznymi Sądu zawartymi w niniejszym wyroku, zbada, czy istniały podstawy do przyjęcia, że kwestionowana decyzja naruszała rażąco naruszyła prawo. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, ewentualnie zbada, czy jest dopuszczalne zastosowanie w tej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13.