II OSK 3190/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. i A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 160/18 w sprawie ze skargi J.J. i A.J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 160/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.J. i A.J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie C. w dniu [...] lutego 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych (wykonanie lukarny tj. podwyższenie części ściany od podwórka, wykonanie okna oraz wykonanie ściany działowej na I piętrze) w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w [...], gmina [...]. W toku prowadzonego po raz kolejny postępowania (poprzednie decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzjami organu odwoławczego) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w sprawie mamy do czynienia z niedającym się usunąć naruszeniem prawa tj. naruszeniem § 68 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Inwestorzy – P. i A.P. w ww. budynku, na I piętrze, dobudowali dwa odcinki ściany na przedłużeniach ściany kominowej, zamykając dostęp do skrajnych fragmentów połaci stropu, które spełniały funkcję spoczników przy górnych zakończeniach biegów schodowych. Pierwotnie, przed pożarem w dniu 12 grudnia 2012 r., strych był użytkowany na zasadzie "krzyżowego" podziału między dwoma lokalami parteru – długość ściany działowej na strychu ograniczona była wymiarowo do przebiegu przewodów kominowych. Wykonanie wydłużeń ściany kominowej na poddaszu do murów zewnętrznych budynku spowodowało zlikwidowanie spoczników schodowych w budynku mieszkalnym. Minimalna głębokość spocznika to 0,8 m. Stanowi o tym § 68 ust. 1 ww. rozporządzenia. Dlatego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nakazał inwestorom doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie rozbiórki dwóch części ściany działowej na strychu budynku mieszkalnego, wybudowanych z naruszeniem obowiązujących przepisów, do 31 stycznia 2018 r. Na skutek odwołania wniesionego przez J. i A.J. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. i nakazał inwestorom rozbiórkę dobudowanych w linii ściany kominowej – od lewych krawędzi dwóch biegów schodowych do murów zewnętrznych – dwóch odcinków (o długości 230 cm każdy) ściany dzielącej na dwie połowy poddasze użytkowe (I piętro) budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwa mieszkania) położonego na ww. działce. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że powodem nakazania rozbiórki niewymagających obecnie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia dwóch odcinków niekonstrukcyjnej ściany działowej jest fakt, iż zamknęły one dostęp do skrajnych fragmentów stropu, które od początku spełniały funkcję spoczników przy górnych zakończeniach biegów schodowych, podczas gdy każdy taki bieg musi kończyć się spocznikiem (o głębokości w tym przypadku minimum 0,8 m). Ponieważ przy aktualnym usytuowaniu dwóch odcinków (2 x 230 cm) ściany działowej poddasza nie ma możliwości wykonania spoczników dla dwóch biegów schodowych, nie można było użyć art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i A.J., zarzucając jej naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i domagając się nakazania inwestorom odtworzenia stanu pierwotnego poprzez wybicie otworu drzwiowego prowadzącego z biegu schodowego lokalu skarżących do ich części usytuowanej na I piętrze oraz odtworzenie w pokoju inwestorów ścianki działowej oddzielającej klatkę schodową prowadzącą z parteru skarżących do ich części zlokalizowanej na I piętrze budynku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane było prawidłowe. Z wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że inwestorzy przebudowali budynek mieszkalny jednorodzinny dobudowując ścianę działową na I piętrze tego budynku. Dobudowane na przedłużeniach linii ściany kominowej dwa odcinki ściany podzieliły użytkowany strych budynku na dwie połowy, jednocześnie zamykając dostęp do skrajnego fragmentu połaci stropu, który spełniał funkcję spocznika przy górnym zakończeniu biegu schodowego. W rezultacie zlikwidowano komunikacyjne przejście do części lokalu znajdującej się na poddaszu. Pierwotnie, przed pożarem, strych użytkowany był na zasadzie "krzyżowego" podziału między użytkownikami dwóch lokali parteru – współwłaścicielami całej nieruchomości. Niewątpliwie wykonana w przedmiotowej sprawie przebudowa polegająca na wykonaniu ścianki działowej doprowadziła do naruszenia warunku określonego w § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi bowiem, że każdy bieg schodowy w budynku mieszkalnym w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej oraz mieszkaniu dwupoziomowym powinien kończyć się spocznikiem, którego minimalna głębokość to 0,8 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 5 maja 2017 r. wskazał, że przebudowa przedmiotowej ściany działowej doprowadziła do tego, że schody nie mają spoczników. Niewątpliwie jedynie rozbiórka dobudowywanych w linii ściany kominowej, od lewych krawędzi dwóch biegów schodowych do murów zewnętrznych, dwóch odcinków (o długości 230 cm każdy) ściany dzielącej na dwie połowy poddasze użytkowe (I piętro) budynku mieszkalnego doprowadzi do powstania stanu zgodnego z powołanym § 68 ust. 1 rozporządzenia. Przy aktualnym usytuowaniu tych dwóch odcinków ściany dzielącej na połowę poddasze użytkowe nie ma możliwości wykonania spoczników dla dwóch biegów schodowych, tym bardziej tak aby było to zgodne z wymogiem § 68 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu prawidłowo także przedmiotowy obowiązek został nałożony na inwestorów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie przez Sąd, iż w sprawie brak było podstaw do badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kontekście układu funkcjonalnego części lokali znajdujących się na I piętrze przedmiotowego budynku (rozbiórki ścian oddzielających lokale od siebie i wykonanie nowej ściany dzielącej lokale w innym miejscu), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło to do braku rozpoznania istoty sprawy poprzez całkowite pominięcie tej kwestii przez Sąd przy ocenie wykonanych robót budowlanych – brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo iż była to kwestia wyraźnie podnoszona przez skarżących przed organami pierwszej i drugiej instancji oraz w skardze do Sądu; - prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do odmowy uwzględniania w realiach przedmiotowej sprawy kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako okoliczności mającej kluczowe znaczenie dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia; Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej (pismo z 25 czerwca 2018 r.) pełnomocnik skarżących oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym w postaci wykonania lukarny tj. podwyższenia części ściany od podwórka i wykonania okna oraz wykonania ściany działowej na I piętrze (patrz: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 9 czerwca 2014 r.). Powyższe wyznaczyło ramy postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. Inne kwestie poruszane w skardze kasacyjnej nie mogą zatem być objęte przedmiotem niniejszego postępowania. W toku postępowania okazało się, że inwestorzy rozebrali przedmiotową lukarnę (okoliczność niesporna), a wobec stwierdzenia, że dobudowane w linii ściany kominowej dwa odcinki ściany działowej, dzielące poddasze na połowy, niewymagające ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zamknęły dostęp do skrajnych fragmentów stropu, które pełniły funkcję spoczników przy górnych zakończeniach biegów schodowych, nakaz rozbiórki objął przedmiotową ścianę działową w zakresie dwóch jej odcinków, szczegółowo opisanych w sentencji zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. W sprawie nie jest sporne, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Nakaz rozbiórki obejmujący dobudowane odcinki ściany działowej na pierwszym piętrze budynku został oparty o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził bowiem, że przedmiotowe odcinki ściany działowej naruszają § 68 ust. 1 rozporządzenia, stosownie do którego w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych i w zabudowie zagrodowej minimalna szerokość użytkowa spocznika schodów wynosi 0,8m. Zaś z uwagi na brak możliwości, przy takim usytuowaniu ściany, wykonania spoczników przy górnych zakończeniach biegów schodowych, nie można było wydać decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe odcinki ściany zamykają bowiem dostęp do skrajnych fragmentów stropu, które od początku spełniały funkcje spoczników przy górnych zakończeniach biegów schodowych, podczas gdy każdy taki bieg musi kończyć się spocznikiem. A więc stan faktyczny sprawy niniejszej wypełnił dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzje o których mowa w tym przepisie wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacji gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w punkcie 2 i 3 art. 51 ust. 1. Innymi słowy decyzja w oparciu o ww. normę prawną jest wydawana, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 art. 51 ust. 1 omawianej ustawy. W niniejszej sprawie kwestia ta została należycie rozważona, a organ doszedł do przekonania, że tylko rozbiórka dobudowanych dwóch odcinków ściany dzielącej na dwie połowy poddasze użytkowe (I piętro) doprowadzi do stanu odpowiadającej treści § 68 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rację ma także organ odwoławczy, co trafnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji, iż w okolicznościach sprawy niniejszej nie było potrzeby badania prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, obowiązki określone w art. 51 tej ustawy, nakłada się na inwestora, właściciela lub zarządcę budynku. Kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że nakaz rozbiórki został skierowany do inwestorów, mających dostęp do przedmiotowej nieruchomości, co wynika z akt sprawy, a czego skarga kasacyjna nie kwestionuje. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika także, by skarżący sprzeciwiali się dokonaniu rozbiórki części ściany objętej zaskarżoną decyzją, a wprost przeciwnie – skarżący w toku postępowania domagali się jej rozebrania, wskazując na brak bezpiecznego dostępu do pomieszczeń położonych nad częścią parterową. Natomiast pozostałe kwestie sporne między skarżącymi, a inwestorami jako współwłaścicielami przedmiotowego budynku mieszkalnego pozostają poza zakresem sprawy niniejszej, a w konsekwencji nie mogą być w tym postępowaniu badane. Ewentualnie spory pomiędzy współwłaścicielami związane z przedmiotem współwłasności nie mogą być rozstrzygane przez organy nadzoru budowlanego, a przez sąd powszechny. Konkludując wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie wykazała by organy administracji naruszyły ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w toku postępowania wyjaśniającego organy podjęły wszelkie niezbędne, z punktu widzenia załatwienia sprawy, czynności, zaś skarga kasacyjna nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo. Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.