I SA/Op 204/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia NSA Gerard Czech (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skarg Miasta Opola na decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Opolu z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr GL.ZUO.3.470.616/1.2018.JK z dnia 30 marca 2018 r., nr GL.ZUO.3.470.164.2018.JK w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych I. uchyla zaskarżone decyzje, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 200,00 zł (słownie złotych: dwieście 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 30 marca 2018 r. i 27 kwietnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zalewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Opolu, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) – dalej w skrócie: [u.p.w.] oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej w skrócie: [K.p.a.], określił Miejskiemu Zarządowi Dróg w Opolu, będącemu jednostką organizacyjną Miasta Opola (dalej też: "skarżący", "strona") opłaty stałe za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych, odpowiednio w wysokościach: 56,00 zł i 136,00 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Decyzjami z dnia 13 marca 2017 r., nr ROŚ.6341.4.2017.MG, Starosta Kluczborski i z dnia 21 listopada 2017 r., nr GL.ZUO.3.470.162.2018.JK Starosta Opolski udzielili Miejskiemu Zarządowi Dróg w Opolu pozwoleń wodnoprawnych w odniesieniu do przedsięwzięć polegających na: budowie obwodnicy Piastowskiej w Opolu: etap I od ul. Krapkowickiej do węzła Niemodlińska oraz w ramach zadania: "Dokumentacja przyszłościowa – ścieżki rowerowe i ciągi pieszo – rowerowe, w m. Opole. Część 1 Budowa ciągu pieszo – rowerowego w ramach rozbudowy ul. Krapkowickiej na odcinku od ul. Bolkowskiej do ul. Krapkowickiej (DK45) wraz z połączeniem z ciągiem ronda im. Politechniki Opolskiej", w zakresie wykonania urządzeń wodnych, służących m. in. do odprowadzania wód opadowych i roztopowych na czas określony, tj. do dnia 13 marca 2027 r. i dnia 31 października 2027 r. Pismami z dnia 26 lutego 2018 r. i 30 marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Opolu (dalej jako: Dyrektor Zarząd Zlewni w Opolu ), na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 u.p.w. stanowiącymi informację roczną, ustalił Miejskiemu Zarządowi Dróg w Opolu, za korzystanie z usług wodnych tj.za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w okresie od 1 stycznia 2018. r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 56,00 zł i 136,00 zł. Z informacji tych wynikało, że opłaty stałe zostały obliczone odpowiednio: jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w odniesieniu do opłaty w wysokości 56,00 zł, w ilości 218,99 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.060830556 m3/s oraz w odniesieniu do opłaty w wysokości 136,00 zł, w ilości 537,34 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,149261111 m3/s. Jednocześnie w informacjach tych wskazano, że opłaty należy uiścić w czterech kwartalnych ratach. W złożonych reklamacjach Miejski Zarząd Dróg w Opolu, nie godząc się z ustalonymi wysokościami opłat stałych podniósł, że zostały one ustalone bezpodstawnie, gdyż urządzenia wodne określone przedmiotowymi pozwoleniami wodnoprawnymi nie zostały wykonane. Po rozpoznaniu wskazanych reklamacji Dyrektor Zarząd Zlewni w Opolu uznał je za niezasadne i powołanymi we wstępie decyzjami określił stronie za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłaty stałe za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych w wysokościach 56,00 zł i 136,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięć organ stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u. p. w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Zgodnie zaś z ust. 3 pkt 7 tego artykułu usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służce do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata stała jest zatem naliczana na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego. Stanowi o tym art. 271 ust. 2, 3, 4 i 5 u.p.w. i nie wyłącza on z opłaty stałej przypadków, gdy przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane. Pozwolenie wodnoprawne jest podstawą do wyliczenia opłaty stałej. Zatem bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia strona podlega opłacie stałej, gdyż opłata ta stanowi rekompensatę za gotowość środowiska, a nie za rzeczywiste korzystanie. Za to ostatnie ustala się bowiem opłatę zmienną, której na razie strona nie ponosi. Skoro więc Miejski Zarząd Dróg w Opolu korzysta z usług wodnych na podstawie uzyskanych pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, to oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W dalszej części uzasadnienia wyjaśnił sposób obliczenia przedmiotowych opłat. W skardze na powyższe decyzje Miasto Opole wnosząc o ich uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania podniosło zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na określeniu opłaty stałej pomimo, że Miejski Zarząd Dróg w Opolu, będący jednostką organizacyjną Miasta Opola, jak również samo Miasto Opole nie korzysta z usługi wodnej, tj. nie wprowadza do wód - wód opadowych i roztopowych, na podstawie pozwoleń wodnoprawnych z dnia 13 marca 2017 r. i z dnia 21 listopada 2017 r., wydanych przez Starostę Kluczborskiego i Opolskiego. Stawiając powyższy zarzut podniesiono, że strona skarżąca nie wybudowała wymienionych w przedmiotowych pozwoleniach urządzeń (wylotów), gdyż inwestycje w ramach których miały być one wykonane, nie zostały jeszcze zrealizowane. W związku z powyższym Miasto Opole nie może być obciążane opłatami za usługi, z których faktycznie nie korzysta. Zdaniem strony fakt wydania wskazanych pozwoleń jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym do świadczenia usługi i nie warunkuje powstania obowiązku uiszczenia żądanej opłaty. Według skarżącego opłaty za usługi wodne, określone w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w. uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej (...), a nie jak twierdzi organ, za wydanie pozwolenia wodnoprawnego wyrażającego zgodę na ich odprowadzenie. Decyzja (pozwolenie wodnoprawne) jest jedynie zgodą na korzystanie z usług wodnych i nie przesądza o fakcie korzystania. Potwierdza to także treść art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., który wskazuje, iż usługi wodne obejmują faktyczne odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W odpowiedziach na skargi, organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Zdaniem organu obowiązek uiszczenia opłat stałych jest konsekwencją istnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnych - pozwoleń wodnoprawnych, których zapisy stanowią podstawę wyliczenia spornych opłat. Podkreślono, że ostateczne decyzje obejmujące pozwolenia na wykonanie urządzeń wodnych oraz pozwolenia wodnoprawne na pobór wód, czy odprowadzanie wód lub wprowadzanie ścieków do wody lub ziemi stają się co do zasady wykonalne, co oznacza, że uprawniony z pozwolenia może z niego korzystać w ramach limitów w nim przyznanych i tylko od niego zależy, czy i kiedy zacznie korzystać z tego uprawnienia. Na rozprawie przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 12 września 2018 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: [p.p.s.a.] połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Op 204/18 i I SA/Op 219/18 do wspólnego rozpoznania i wspólnego rozstrzygnięcia, i dalej prowadzić pod sygn. akt I SA/Op 204/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, w aspekcie wskazanych kryteriów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonych decyzji dała podstawę do uznania, że naruszają one prawo w sposób nakazujący ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skarg są decyzje Dyrektora Zarządu Zalewni w Opolu z dnia 30 marca 2018 r. i z dnia 27 kwietnia 2018 r., którymi organ określił stronie opłaty stałe za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 56,00 zł i 136,00 zł, płatnych w czterech kwartalnych ratach. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się jednak nie tyle do kwestii sposobu i wysokości naliczonych opłat, co do zasadności ich naliczenia w sytuacji, gdy urządzenia mające służyć odprowadzaniu wód nie zostały wykonane, albowiem inwestycje objęte pozwoleniami wodnoprawnymi nie zostały jeszcze zrealizowane bądź nadal są na etapie projektowania. W wydanych w sprawie rozstrzygnięciach organ administracji wodnej stanął na stanowisku, że opłata stała za odprowadzanie do wód lub urządzeń - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, jest należna, niezależnie od tego, czy adresat pozwolenia wodnoprawnego faktycznie odprowadza wody opadowe lub roztopowe do wód, powiązana jest ona bowiem z gotowością środowiska do udostępniania zasobów wody w ramach usług wodnych. Organ przyjął, że samo posiadanie przez stronę pozwoleń wodnoprawnych, wydanych dla planowanych inwestycji, niezależnie od tego, czy inwestycje te zostały już zrealizowane, upoważnia do naliczenia opłat stałych za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód. Przeciwne stanowisko strony skarżącej prezentowane w skargach opiera się na argumentacji, że w sytuacji, gdy inwestycje dla których wydano pozwolenia wodnoprawne nie zostały wykonane, to nie może być ona obciążana opłatą za usługę, z której nie korzysta. Zdaniem strony, sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego jest warunkiem koniecznym ale nie wystarczającym do świadczenia owej usługi i stanowi jedynie podstawę do określenia wysokości opłaty stałej. W tak przedstawiającym się sporze rację przyznać należy stronie skarżącej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że powyższa problematyka była już przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne, które w wyrokach m.in.: z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/18, z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 341/18, z 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 482/18 - publikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażały pogląd, że brak urządzeń kanalizacji deszczowej zbierających wody opadowe i roztopowe wyklucza nałożenie opłaty stałej za odprowadzanie wód. Stanowisko takie podziela i przyjmuje za własne także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W związku w powyższym, w ślad za poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, wskazać należy, że powyższe opłaty zostały ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Wejście w życie tej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Ramowa Dyrektywa Wodna). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą, że to "zanieczyszczający/użytkownik płaci". Na państwa członkowskie nałożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, która przewiduje działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy, a także zapewnia odpowiedni wkład różnych użytkowników wody, podzielonych na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, oparty na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu ww. zasady "zanieczyszczający/użytkownik płaci". Przy czym, państwa członkowskie mogą uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Zgodnie zaś z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, analiza ekonomiczna zawiera informacje w celu wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej w art. 9 tej Dyrektywy zasady zwrotu kosztów za usługi wodne. W związku z tymi zapisami, wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w., są opłaty za usługi wodne. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w.). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 u.p.w.). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2017 r., poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 4 u.p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Zauważyć trzeba, że redakcja art. 271 ust. 4 u.p.w., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. ust. 2 i 3. W przypadku art. 271 ust. 2 u.p.w., regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 u.p.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w. – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Różnica ta winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. Mając na względzie konieczne w toku wykładni przepisów prawa założenie racjonalności działań prawodawcy, przyjąć należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 u.p.w., a co za tym idzie, różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód, jest działaniem zamierzonym. Tym samym, przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania poszczególnych opłat. Ponadto przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych w ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei z art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to, zdaniem Sądu, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłat do odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Z tego też wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez stronę ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, albowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z ustawą - Prawo wodne z 2017 r., aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe, zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w. obligującego stronę do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Zdaniem Sądu, z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. O ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty. Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 4 u.p.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271, ale również poprzedzających go przepisów, w tym art. 270 ust. 11. Zgodnie zaś z art. 270 ust. 11 u.p.w., opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu, mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku, zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300 u.p.w., która, z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (OTK-A 2013/6/80) wskazywał, że "organy administracji publicznej powinny – zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może ponadto prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. System opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3), co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Taka wykładnia przepisów Prawa wodnego z 2017 r. odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest też zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z tej ustawy, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową. Nie bez znaczenia w rozpatrywanym przypadku jest też okoliczność, że podstawę naliczenia opłat stałych stanowiły pozwolenia wodnoprawne wydane pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym, brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 u.p.w. - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 u.p.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym, z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto ustalona opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Ramowej Dyrektywie Wodnej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby naruszenie zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy - Prawo wodne z 2001 r., które nie przewidywały opłat za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej. W niniejszej sprawie naliczenie opłaty nastąpiło z tytułu odprowadzania do wód - wód opadowych i roztopowych. Ustawodawca jednoznacznie wskazał zatem, że przesłanką naliczenia opłaty za usługi wodne jest odprowadzanie do wód, a nie sam fakt udzielenia danemu podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód do cieku wodnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący uzyskał pozwolenia wodnoprawne w odniesieniu do przedsięwzięć polegających na budowie obwodnicy Piastowskiej w Opolu: etap I od ul. Krapkowickiej do węzła Niemodlińska oraz w ramach zadania: "Dokumentacja przyszłościowa – ścieżki rowerowe i ciągi pieszo – rowerowe, w m. Opole. Część 1 Budowa ciągu pieszo – rowerowego w ramach rozbudowy ul. Krapkowickiej na odcinku od ul. Bolkowskiej do ul. Krapkowickiej (DK45) wraz z połączeniem z ciągiem ronda im. Politechniki Opolskiej", w zakresie wykonania urządzeń wodnych, tj. systemów odprowadzania wód opadowych i roztopowych złożonych m. in. z wylotów kanalizacji deszczowej. Z treści decyzji – pozwoleń wodnoprawnych wynika też, że ściśle określone urządzenia tworzące sieć systemu odprowadzania wód miały dopiero powstać. Z reklamacji i treści skarg wynika natomiast, że inwestycje związane z pozwoleniami wodnoprawnymi nie zostały wykonane. Okolicznościom tym organ nie zaprzeczył, nie podjął również żadnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. sprawdzenia czy istnieją urządzenia wodne tworzące system kanalizacji deszczowej otwartej lub zamkniętej. Organ poprzestał wyłącznie na uzyskanych przez stronę pozwoleniach wodnoprawnych uznając, że mają ono przesądzające znaczenia dla wymierzenia opłaty za tak określoną usługę wodną, bez względu na to, czy faktycznie następuje odprowadzanie tych wód do odbiorników za pomocą istniejących urządzeń kanalizacji deszczowej. Tymczasem dla zastosowania konsekwencji prawnych w postaci nałożenia obowiązku opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód konieczne było ustalenie, czy odprowadzane wody ujęte są w urządzenia wodne tworzące system kanalizacji deszczowej. Zdaniem Sądu, lektura treści uzasadnienia pozwoleń wodnoprawnych nasuwa wątpliwości, co do tego, czy urządzenia kanalizacji wodnej istnieją. Tych kluczowych ustaleń dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zabrakło. Organ nie sprawdził tej istotnej kwestii, a to właśnie istnienie urządzeń kanalizacyjnych determinowało treść rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznający tę sprawę, jak już podkreślono na wstępie, podziela poglądy prawne wskazane w powołanym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym brak jakichkolwiek urządzeń kanalizacji deszczowej zbierającej wody opadowe lub roztopowe wyklucza nałożenie opłaty za odprowadzanie wód. W rezultacie, zdaniem Sądu, organ wydając zaskarżone decyzje, ograniczając ustalenia faktyczne wyłącznie do istnienia pozwoleń wodnoprawnych, nie rozpoznał istoty sprawy, naruszając przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Naruszył tym samym przepisy art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w. przedwcześnie stosując tę normę do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom kształtującym hipotezę tego przepisu. Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ rozpozna reklamacje wniesione przez stronę skarżącą od informacji udzielonych jej przez organ z dnia 26 lutego 2018 r. oraz z dnia 30 marca 2018 r. i stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ powinien wyjaśnić, czy w związku z inwestycjami objętymi pozwoleniami wodnoprawnymi doszło do wykonania kanalizacji deszczowej, czy też kanalizacja taka jeszcze nie powstała, zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej. Dopiero poczynienie takich ustaleń, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, umożliwi organowi ocenę, czy spełniona została przesłanka w postaci istnienia urządzeń kanalizacji deszczowej ujmujących wody opadowe lub roztopowe i umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie opłaty stałej za usługę wodną określoną w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. Tylko jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. Natomiast wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skarg uiszczony w łącznej wysokości 200 zł.