VIII SA/Wa 480/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Z. C. (dalej: "skarżący") na postanowienie Wójta Gminy P. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z [...] marca 2018 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na wniosek Z. C. Wójt Gminy P. prowadził postępowanie w sprawie ustalenia granicy pomiędzy działkami oznaczonymi numerami [...] obręb o pow. 0,05 ha i [...] o pow. 0,04 ha położonymi w gminie P. obręb [...] Z., miejscowość K., a działkami oznaczonymi numerami [...] o pow. 0,03 ha i [...] o pow. 0,04 położonymi w gminie P. obręb [...] Z., miejscowość K.. Postępowanie zostało zakończone decyzją Wójta znak: [...] z dnia [...] lutego 2018 r., w której organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania oraz przekazaniu z urzędu sprawy do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w K.. W związku z zakończeniem postępowania wpłynął wniosek skarżącego o zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania w wysokości: [...] zł - koszt opłaty sądowej za ustalenie spadkobierców, [...] zł - koszt wydania metryk spadkobierców, [...] zł - koszt pomocy prawnej, [...] zł - koszt wykonania rozgraniczenia, [...] zł - koszt wykonania rozgraniczenia, kwota łączna [...] zł. Wnioskodawca załączył 5 kopii rachunków. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Wójt odmówił ustalenia i zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], a działkami nr [...] i [...] położonymi w miejscowości K., obręb Z., gm. P.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, iż wszczęcie procedury rozgraniczeniowej nieruchomości położonych w miejscowości K. gm. P. nastąpiło na wniosek skarżącego. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Wójta znak: [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Organ I instancji uznał, iż wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania nie może być uwzględniony, ponieważ regulacja zawarta w art. 264 §1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługującej jakiejkolwiek osobie od organu administracji publicznej. We wniesionym zażaleniu skarżący podniósł m.in., iż kosztami rozgraniczenia nieruchomości należy obciążyć strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Powołał się na art. 152 k.c., zgodnie z którym właściciele gruntów sąsiadujących powinni współdziałać przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymaniu stałych znaków granicznych. Koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Rozpatrując zażalenie skarżącego, Kolegium wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2018 r. Uzasadniając organ odwoławczy zauważył, iż przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2017 poz. 210 ze zm.) odnoszące się do rozgraniczenia nieruchomości oraz rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. nr 45, poz. 453) nie wypowiadają się w sprawie kosztów rozgraniczenia. Kwestie związane z kosztami postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a., które ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ administracyjny. Kolegium powołało się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, z uzasadnienia której wynika postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Interesem prawnym w tym przypadku jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami i w związku z tym, koszty postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, winny ponosić po połowie, na zasadach określonych w art. 152 k.c. Następnie SKO przytoczyło brzmienie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, iż przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ administracyjny. Oznacza to, że na podstawie tego przepisu organ może orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej i obciążyć strony kosztami wyłożonymi przez ten organ, a nie przez jedną ze stron. Kolegium wywiodło, iż w przypadku, gdy uprawniony geodeta wskazany jest przez stronę żądającą wszczęcia postępowania i to ta strona jest zleceniodawcą prac geodezyjnych, a geodeta działa na podstawie umowy cywilnej zawartej poza organem prowadzącym postępowanie rozgraniczeniowe (tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) koszty postępowania jakie wynikają z zawartej umowy, obciążają bezpośrednio stronę umowy cywilnej. Nie jest dopuszczalne, by o kosztach rozgraniczenia nieruchomości decydowała strona inicjująca postępowanie, działając przez fakty dokonane i domagając się rozliczenia tych kosztów pomiędzy stronami. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż skoro organ nie poniósł żadnych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, ani nie wystąpiła konieczność rozliczenia zaliczki, gdyż organ o jej uiszczenie nie występował, a koszty geodety zostały poniesione ze środków skarżącego, prawidłowo Wójt odmówił ustalenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie zgodził się skarżący. Pismem z dnia 23 maja 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie występując o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 152 kc poprzez uznanie, że organ prawidłowo ustalił, że koszty postępowania rozgraniczeniowego w niniejszego sprawie, w szczególności koszty przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych przez uprawnionego geodetę obciążają skarżącego, w sytuacji gdy dokonanie czynności przez geodetę jest obligatoryjne w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości; 2) art. 263 § 1 k.p.a. poprzez niezaliczenie do kosztów postępowania rozgraniczeniowego kosztów przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych przez uprawnionego geodetę, w sytuacji gdy geodeta ten został upoważniony przez wójta do dokonania ww. czynności; 3) art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji faktu niewywiązania się przez Wójta Gminy P. z informowania strony o możliwości wyboru geodety przez stronę, a w przypadku braku jego wskazania wyłonienia geodety w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, tj. w drodze przetargu co skutkować będzie wydaniem postanowienia w trybie art. 264 § 1 k.p.a. ustalającego wysokość kosztów, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Wójta Gminy P., znak: [...] z dnia [...] marca 2018 r., w sytuacji gdy w świetle okoliczności faktycznych i prawnych istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2018 r. odmawiające ustalenia i zwrotu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że problematyka rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.; dalej: "P.g.k."), w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) oraz w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 29 ust. 3 P.g.k. rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Według zaś art. 31 ust. 1 P.g.k., czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który stosownie do art. 31 ust. 4, w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, nakłania strony do zawarcia ugody, która posiada moc ugody sądowej. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy P. umorzył administracyjne postępowanie w sprawie ustalenia granicy pomiędzy działkami oznaczonymi numerami [...] obręb o pow. 0,05 ha i [...] o pow. 0,04 ha położonymi w gminie P. obręb [...] Z., miejscowość K., a działkami oznaczonymi numerami [...] o pow. 0,03 ha i [...] o pow. 0,04 położonymi w gminie P. obręb [...] Z., miejscowość K. oraz przekazał z urzędu sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w K.. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się na wniosek skarżącego – Z. C. z udziałem innych właścicieli spornych nieruchomości. Skarżący wystąpił do organu I instancji o zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania w łącznej wysokości [...] zł. Sąd zauważa, że trafnie Kolegium wskazało, że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają zasad podziału kosztów między uczestników postępowania rozgraniczeniowego. Zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracyjny określa przepis art. 262 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Ponadto, zgodnie z powołanym przepisem wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji i na to postanowienie osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oznacza to, iż organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Zasadnie Kolegium wskazało, iż geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na "prywatne" zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego też względu, w postępowaniu administracyjnym w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, strony nie mogą zawierać odrębnych umów, czy zlecać osobom trzecim czynności przypisanych organowi. Zakres czynności postępowania, od którego m.in. uzależniona jest wysokość jego kosztów, określa z urzędu organ prowadzący postępowanie mając na uwadze treść art. 77 § 1 k.p.a., jak i przepisy odrębne nakazujące wykonanie odpowiednich czynności procesowych (np. ustalenie przebiegu granic, sporządzenie map itp.). A zatem to organ wskazuje, jakie koszty w związku z prowadzonym postępowaniem winna ponosić strona, wskazując np. okoliczności dowodzące zawinienia. Nie jest w tej sytuacji dopuszczalne, by o kosztach decydowała strona inicjująca postępowanie, jak to miało miejsce w tej sprawie, działając przez fakty dokonane i domagając się rozliczenia tych kosztów pomiędzy stronami. Sąd zauważa, iż skarżący, przedkładając stosowne rachunki, domagał się zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania w wysokości: [...] zł - koszt opłaty sądowej za ustalenie spadkobierców, [...] zł - koszt wydania metryk spadkobierców, [...] zł - koszt pomocy prawnej, [...] zł - koszt wykonania rozgraniczenia, [...] zł - koszt wykonania rozgraniczenia. W procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę (art. 262 § 1 k.p.a.). W tej sytuacji, skoro Wójt Gminy P. nie poniósł żadnych kosztów powołania geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie wystąpiła konieczność zwrotu tych kosztów, gdyż organ o jej uiszczenie nie występował, a koszty geodety zostały poniesione ze środków skarżącego. Sąd uznał zatem, że w tego rodzaju okolicznościach organy orzekające w sprawie nie mogły wydać postanowienia rozstrzygającego o poniesionych kosztach postępowania rozgraniczeniowego. W związku z powyższym za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi tj. naruszenia art. 262 § 1 k.p.a. w związku z art. 152 Kodeksu cywilnego oraz naruszenia art. 263 § 1 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r. II OSK 2877/15, iż przepisy art. 262 i art. 263 k.p.a. nie stanowią ani podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę postępowania, ani też podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji publicznej o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. Przepisy te dotyczą sytuacji, kiedy organ administracji obciąża stronę kosztami postępowania. Nie mają zaś zastosowania do sytuacji, kiedy strona ponosi koszty na skutek podjęcia czynności, które mają jej zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych i nie ma w tym przypadku znaczenia, czy strona ponosi koszty w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie daje podstawy prawnej do wystąpienia przez stronę do organu administracji publicznej z żądaniem o zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania administracyjnego innych niż koszty osobistego stawiennictwa (art. 56 § 1 k.p.a.). W konsekwencji należało uznać, że po rozpatrzeniu wniosku skarżącego prawidłowym było wydanie postanowienia o odmowie ustalenia i zwrotu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.