II SA/Sz 474/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w Ś. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych uchyla zaskarżoną decyzję. 1. W dniu [...] r. P. G. W. W. [...] Z. Z. w K. (dalej jako: "PGW WP Z. Z. w K." oraz "Organ") na podstawie art. 271 ust. 1 P.w. ustalił P. Z. D. w Ś. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), w formie informacji rocznej, za okres od [...] r. do [...] r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN (słownie: czterdzieści pięć złotych, zero groszy), w tym: 1). [...] PLN (słownie: czterdzieści pięć złotych, zero groszy) za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Jednocześnie PGW WP Z. Z. w K. w informacji tej wskazał, że opłatę należy uiścić na rachunek P. G. W. W. [...] (dalej jako: "Wody [...]") w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1. za I kwartał - w terminie do [...] r. w wysokości [...] P LN, 2. za II kwartał - w terminie do [...] r. w wysokości [...] PLN, 3. za III kwartał - w terminie do [...] r. w wysokości [...] PLN, 4. za IV kwartał - w terminie do [...] r. w wysokości [...] PLN. Powołana informacja roczna została doręczona na adres P. Z. D. Ś. w dniu [...] r. 2. W dniu [...] r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, Skarżący złożył reklamację, w której zakwestionował wysokość i zasadność opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych ustaloną w powołanej informacji rocznej. P. Z. D. w Ś. podniósł, że: - zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U.2017 poz. 1566 i 2180, dalej przywoływana jako: "P.w."), w sprawie wysokości opłaty stałej za usługi wodne wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. znak: [...] w ilości: [...] oraz [...], dotyczy miejscowości S., która jest wsią i nie posiada praw miejskich i w świetle obowiązujących przepisów opłata za w/w decyzję nie jest zasadna i nie powinna być naliczona. 3. Organ decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") określił P. Z. D. w Ś. za okres od [...] r. do [...] r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN (słownie: czterdzieści pięć złotych, zero groszy), w tym: 1). [...] PLN (słownie: czterdzieści pięć złotych, zero groszy) za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu PGWWP Z. Z. w K. wskazał, że nie uznaje reklamacji P. Z. D. w Ś., gdyż: - zastosowany w informacji rocznej art. 271 ust. 1 pkt 3a P.w., w sprawie "wysokości opłaty stałej odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych" ma zastosowanie w naliczeniu Skarżącemu opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Natomiast dalsza część art. 271 ust. 1 pkt 3a "albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" nie dotyczy w/w informacji. Organ wskazał, że P. Z. D. w Ś. korzysta z usługi wodnej/usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. udzielonego decyzją Starosty [...] znak: [...] na szczególne korzystanie z wód: odprowadzenie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych dróg powiatowych [...] w miejscowości S. do rzeki [...] w ilości [...], [...] =[...], co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Z. Z. W. P. dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Opłata za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych do rzeki [...] została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za [...] czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości odprowadzonych wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości [...] i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. 4. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiódł skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że Sławoborze jest wsią i nie posiada praw miejskich, co przesądza o braku podstaw do naliczenie w/w opłat. P. Ś. nie zgadza się z interpretacją przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 a) P.w. przez P. G. W. W. P. Z. Z. w K., według której ostatnia część zdania pkt a) dotyczy jedynie systemów kanalizacji zbiorczej. O wadliwości tej interpretacji przesądza treść pkt b), w którym ustawodawca wskazał kolejne podstawy do naliczenia opłaty, lecz również obejmujące granice administracyjne miast i zdaniem Skarżącego ostatnia część zdania pkt a) t.j. "w granicach administracyjnych miast" odnosi się do całości ust. 1, a nie jedynie do systemów kanalizacji. 5. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych powodów, aniżeli w niej wskazano. 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej P.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. 7. Na wstępie wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. 8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Art. 271 ust. 1 pkt 3 P.w. stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) P.w. przewiduje zatem naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w dwóch przypadkach: 1) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo 2) gdy są one ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Wskazać należy, iż wbrew temu co wywodzi Organ, omawiana regulacja dotyczy dwóch odrębnych sytuacji, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę spójnika "albo", stanowiącego alternatywę rozłączną, co oznacza, że opłata jest ustalana niezależnie zarówno w pierwszym jak i w drugim z wymienionych przypadków. W żadnym razie jednak nie można przyjąć, iż użyte przez ustawodawcę po spójniku "albo" sformułowanie "w granicach administracyjnych miast", odnosi się do całej regulacji zawartej w art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) P.w., odnosi się ono bowiem tylko do tej części zdania, która następuje po spójniku "albo", co oznacza, że pierwsza część tego zdania odnosi się do wszystkich podmiotów odprowadzających do wód – wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Należy zatem za organem przyjąć, że istniały przesłanki do naliczenia opłaty stałej w tej sprawie, bowiem w przypadku Skarżącego zastosowanie ma ta część przepisu, która znajduje się przed spójnikiem "albo". Sąd nie podzielił zatem stanowiska Skarżącego, z którego wynika, że Organ dokonał błędnej interpretacji powyżej wskazanej normy. 9. Zastrzeżenia Sądu budzi jednak sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 267 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w.). Stosownie do art. 270 ust. 8 P.w.). Opłata za usługi wodne za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ich ilości wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 3 P.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych lub wód pochodzących z odwodnienia gruntów do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 4 P.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 545 ust. 7 P.w., dotychczas wydane pozwolenia wodnoprawne zachowują moc. W pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym na rzecz Skarżącego w dniu [...] r. udzielono pozwolenia na szczególne korzystanie z wód – odprowadzanie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych dróg powiatowych [...] w miejscowości S. do rzeki [...] w ilości: na wylocie C (którego dotyczy zaskarżona decyzja): [...] Nietrudno zatem dostrzec, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie występuje parametr stanowiący postawę naliczenia opłaty w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo wodne. Jednocześnie ustawodawca w przepisach przejściowych nie przewidział regulacji dotyczącej sposobu naliczenia opłaty w takich przypadku. 10. W ocenie Sądu, kwestią wątpliwą w niniejszej sprawie jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym - godzinowy czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Zdaniem Sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 4 P.w. rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzana do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość wody opadowych lub roztopowych, która może być wprowadzona do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone Spółce wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy odprowadzania podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych dróg powiatowych [...] w miejscowości S. do rzeki [...] na wylocie C – [...] Zdaniem Organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny pobór godzinowy. W ocenie Sądu natomiast, w sytuacji, gdy ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zasad naliczania opłaty stałej, a art. 271 ust. 4 P.w. nie da się w badanej sprawie zastosować wprost, stanowisko Organu wydaje się być wątpliwe. 11. W tym miejscu należy się odwołać do regulacji zawartej w art. 7a K.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zgodnie z regułą wyrażoną w § 2 tego przepisu, § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Analiza art. 7a K.p.a. w powiązaniu z art. 271 ust. 4 P.w. doprowadziła Sąd do wniosku, że Organ, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 P.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął rozwiązanie dla Strony mniej korzystne. W konsekwencji, w sprawie tej doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 P.w., poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej ilości odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód. 12. Dodać przy tym należy, że w ocenie Sądu w sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. 13. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy. 14. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez Skarżącego od informacji rocznej Organu z dnia [...] r., Organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.