VII SA/Wa 2978/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi D. T. – L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014, poz. 1446 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. T. (dalej: "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ") z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] dom wielorodzinny K., wzniesiony w latach 1934-37 według projektu H. i S. S., położony przy ul. [...] w [...], działka ew. nr [...] z obrębu [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego domu zostało wszczęte z urzędu postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2015 r., nr [...]. Jednocześnie, postanowieniem z tej samej daty, nr [...], organ ochrony zabytków dopuścił organizacje społeczne - Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w [...] oraz Stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie na prawach strony. Pismem z dnia 10 listopada 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym składania wniosków i uwag. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] wyżej opisany dom wielorodzinny. W orzeczeniu tej decyzji wskazał, że wpisem obejmuje się budynek – dzieło architektury i budownictwa – położony na terenie działki ew. nr [...], obręb [...], oznaczony kolorem czerwonym na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część tej decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca - właścicielka mieszkania usytuowanego w tym domu - ujawniona w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], wskazując iż nie zachował się żaden z oryginalnych przedwojennych elementów składowych budynku. Przywołaną decyzją z dnia [...] października 2017 r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła [...] WKZ na ocenę wartości zabytkowych budynku położonego w [...] przy ul. [...], które przesądziły o wpisaniu tego obiektu do rejestru zabytków. Minister wyjaśnił, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych, a zatem nie mają obowiązku, orzekając o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków, sporządzać dowodu z opinii biegłych na okoliczność czy obiekt ten jest, czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników jest w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy obiekt posiada walory zabytkowe. Minister podkreślił, że organ I instancji przedstawił historię obiektu, opisał przedmiotowy dom wielorodzinny oraz wskazał jakie elementy i cechy omawianej nieruchomości zostały zachowane. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił w swoim rozstrzygnięciu co wyróżnia przedmiotową nieruchomość i wskazał przesłanki, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ ten wykazał, jakie okoliczności przesądzają o uznaniu, że przedmiotowy budynek posiada istotne wartości zabytkowe. Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków przedmiotowego domu wielorodzinnego było w pełni uzasadnione, a organ I instancji właściwie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, odnosząc się do wszystkich jej okoliczności, tym samym zaskarżona decyzja, spełnia wymogi przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Minister stwierdził, że definicja legalna zabytku nieruchomego zawarta w przepisie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje, że jest to nieruchomość, jej część lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisania zabytku do rejestru koniecznym jest więc wskazanie, jakie samoistne wartości zabytkowe posiada obiekt, choć wskazane wyżej wartości nie muszą występować łącznie. Zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji nie tylko scharakteryzował zabytek, wskazując przy tym jego walory oraz elementy zachowane, ale jednocześnie odniósł się i ocenił fakt przekształceń zaistniałych w czasie prac remontowych oraz przekształceń w układzie wnętrz. Tym samym zarzut skarżącej dotyczący rozbieżności stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ze stanem faktycznym w zakresie odbudowy budynku po zniszczeniach wojennych należy uznać za nietrafny. Z akt sprawy a w szczególności z karty ewidencyjnej zabytku wynika, że budynek ten nie uległ w czasie wojny znaczącym uszkodzeniom. Minister podkreślił, że twierdzeniu strony o zniszczeniu budynku w wyniku zrzucenia bomby przeczy przede wszystkim, dostępne na stronie internetowej UM [...], zdjęcie lotnicze wykonane w 1945 r., na którym przedmiotowy budynek widnieje w całości, a także widoczne na współczesnych zdjęciach elementy wyposażenia domu (m.in. oryginalne drzwi zachowane wraz z charakterystycznymi klamkami w formie kuli). W prowadzonym postępowaniu oceniono zatem wartość autentycznego obiektu zabytkowego, wraz z opisanymi przekształceniami. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że budynek wielorodzinny K. położony przy ul. [...] w [...], wzniesiony w latach 1934-37, stanowi wybitny przykład architektury mieszkaniowej, odwołującej się do zasad architektury modernistycznej, sformułowanych przez [...]. Stanowi ponadto dzieło H. i S. S., wybitnych architektów [...] modernizmu i świadectwo kształtowania się zabudowy [...], jednocześnie będąc jej cennym elementem, którego zachowanie w obecnej. W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że omawiany obiekt odpowiada definicji legalnej zabytku - art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy jako dzieło architektury i budownictwa. Zatem, w toku postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków rozpatrywane były przesłanki, czy w zachowanej formie obiekt ten posiada wartości zabytkowe – co w omawianym przypadku zostało dostatecznie udowodnione przez [...] WKZ. Minister uznał, że organ I instancji prawidłowo wskazał, że materialno-prawną podstawę wpisania do rejestru zabytków otoczenia przedmiotowego budynku stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do tego przepisu do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Jak stanowi art. 9 ust. 3 ww. ustawy, wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji a także o umorzenie postępowania przed tym organem. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dowolną jego ocenę, skutkującą błędnym przyjęciem, że budynek powinien zostać wpisany do rejestru zabytków. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przyczyny dlaczego zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że o historycznej wartości przedmiotowego budynku można byłoby mówić w przypadku zachowania go w stanie niezmienionym. Zmiany wyglądu budynku, remont generalny przeprowadzony w budynku, liczne zmiany wewnątrz, zmiany stanu prawnego poszczególnych nieruchomości, spowodowały, iż w tym przypadku nie można mówić o wartości historycznej. Podobnie sytuacja przedstawia się, jeżeli chodzi o funkcjonalność poszczególnych pomieszczeń. Oznacza to, że podobnie jak w przypadku wyglądu budynku, podziałów własnościowych, układ funkcjonalny również uległ nieodwracalnym zmianom. Tym bardziej, że budynek został prawie całkowicie zniszczony podczas II wojny światowej. Tym samym twierdzenie, że budynek ma wartość historyczną jest błędem. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a,", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r., którą po rozpatrzeniu odwołania D. T. organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] dom wielorodzinny K., wzniesiony w latach 1934-37 według projektu H. i S. S., położony przy ul. [...] w [...], działka ew. nr [...] z obrębu [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy). W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że, jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy). Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno artystycznych, jak i naukowych. Zdaniem organu konserwatorskiego, przedmiotowy dom przy ul. [...] zaprojektowany został według zasad modernistycznej architektury sformułowanych przez [...], przejawiających się w zastosowaniu slupów ze zbrojonego betonu jako strukturalnych podpór, swobodnej kompozycji elewacji z długimi nieprzerwanymi wstęgami horyzontalnych okien oraz otwartymi tarasami na dachu. Artystyczne walory budynku wynikają z jego "racjonalnej kompozycji geometrycznie ukształtowanej prostopadłościennej bryły z wycofanym parterem od frontu". Organ konserwatorski dodał przy tym, iż przedmiotowy obiekt współtworzy architektoniczny charakter dzielnicy zdominowany przez zabudowę modernistyczną, stanowiąc wzorcowy przykład rozwiązania domu wielorodzinnego", a zatem posiada wartości naukowe, wynikające ze stylistycznego i typologicznego przyporządkowania. Przedmiotowy obiekt może także stanowić przedmiot badań nad twórczością H. i S. S. Jak wskazał organ odwoławczy bryła budynku zachowała się bez znaczących zmian, chociaż doszło do nieznacznych przekształceń w obrębie elewacji (wymiana balustrad), a także związanej z remontami wymiany materiałów budowlanych. Obiekt jest użytkowany zgodnie ze swoją pierwotną funkcją nieprzerwanie od momentu wzniesienia. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcia organów administracji zostały wydane na podstawie materiału dowodowego, na który składają się: fotokopie materiałów archiwalnych (projektu budowlanego, budynku położonego przy ul. [...], sporządzonego przez H. i S. S.); karta ewidencyjna budynku tzw. karta biała, opracowana w listopadzie 2016 r.; karta adresowa obiektu (Gminna Ewidencja Zabytków); protokół oględzin zabytku z [...] maja 2016 r. Odnosząc się do zarzutu formułowanego przez skarżącą dotyczącego znacznego stopnia zniszczenia substancji budowlanej przedmiotowego obiektu podczas II wojny światowej, organ wyjaśnił , iż z karty ewidencyjnej zabytku wynika, że budynek ten nie uległ w czasie wojny znaczącym uszkodzeniom. Twierdzeniu skarżącej przeczy zdjęcie lotnicze wykonane w 1945 r., na którym przedmiotowy budynek widnieje w całości, a także widoczne na współczesnych zdjęciach elementy wyposażenia. W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób właściwy wykazały, że dom wielorodzinny K. zachował wszelkie elementy wyrazu architektonicznego, co przesądza o jego zabytkowej wartości. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż stan zachowania obiektów nie przemawia przeciwko ochronie, zgodnie bowiem z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c i e ustawy o ochronie zabytków, ochronie i opiece podlegają wymienione w przepisie zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania (vide wyrok NSA z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1645/14). W konsekwencji, zdaniem Sądu, przywołana wyżej a znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organy obu instancji orzekły o wpisie zabytku do rejestru jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o takiej treści. Organy przeprowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a zarzuty stawiane pod tym kątem są bezpodstawne. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości, przeprowadził oględziny (art. 85 § 1 k.p.a.), a następnie w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) rozpatrzył tak zebrany materiał dowodowy, zaś wnioski, oraz odniesienie do podstawy prawnej znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), któremu również nie można zarzucić uchybień. Z powyższych przyczyn rozstrzygniecie organu odwoławczego zasługuje na aprobatę zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.