II SA/Bk 373/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy T. – Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Gminy T. - Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżona w sprawie niniejszej została decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (sprostowana postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r.) w sprawie określenia Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. (dalej: Zakład) opłaty stałej w wysokości 2053 zł, w tym: 1. 1 926, 39 zł za pobór wód podziemnych; 2. 126, 74 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W informacji rocznej z dnia 28 lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), dalej: P.w., ustalił Zakładowi opłatę stałą w wysokości 2 053 zł za pobór wód podziemnych oraz za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, na okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. Organ wskazał na wydane Zakładowi pozwolenie wodnoprawne z dnia 6 lipca 2017 r., ważne do dnia 5 lipca 2026 r. Wskazał, że: - opłatę za pobór wód podziemnych obliczył jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty w kwocie 500 zł, czasu wyrażonego w dniach – 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 38 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,010555556 m3/s; - opłatę za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi obliczył jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty w kwocie 250 zł, czasu wyrażonego w dniach – 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 5 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,001388889 m3/s. Jako podstawę prawną przyjętych od obliczeń wartości wskazał art. 271 ust. 2 i ust. 5 P.w. oraz § 15 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502), dalej: rozporządzenie. Zobowiązał Zakład do uiszczenia opłaty w czterech kwartalnych ratach. Reklamację od powyższej informacji złożył Zakład wskazując, że "nie zgadza się z wysokością naliczonych opłat w wysokości 1 926,39 zł". W jego ocenie, z przepisu art. 271 ust. 2 P.w. wyraźnie wynika, iż o wysokości opłaty stałej decyduje m.in. maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Mając to na uwadze, zdaniem reklamującego, wszystkie poziomy poboru wody określone w pozwoleniu wodnoprawnym należy sprowadzić do wspólnego mianownika m3/s. Porównanie uzyskanego wyniku wskazuje, że Zakład nie może pobrać więcej wody niż najniższy z tych wskaźników, co w przedmiotowej sprawie oznacza konieczność przyjęcia parametru poboru według wskaźnika Qmax rocznego (98 820 m3/rok), a nie jak przyjął organ według wskaźnika godzinowego. Pobieranie wody według wskaźnika godzinowego spowodowałoby wielokrotne przekroczenie wskaźnika rocznego. Wskazał, że wyliczenie opłaty według wskaźnika maksymalnego dobowego lub rocznego powodowałoby ustalenie kwoty opłaty w niższej wysokości niż ustalił organ. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., ustalił Zakładowi opłatę stałą w wysokości jak w informacji rocznej, uznając tym samym reklamację za niezasadną. Przede wszystkim organ wyjaśnił, że reklamacja została złożona z przekroczeniem 14-dniowego zawitego terminu, dlatego nie może jej uznać, a tym samym nie może przedłużyć terminu do jej złożenia. W takiej sytuacji, zdaniem organu, należy zgodnie z art. 273 ust. 6 P.w. wydać decyzję ustalającą wysokość opłaty stałej. Odnośnie wysokości ustalonej opłaty organ wyjaśnił, że Zakład korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 6 lipca 2017 r. na pobór wód podziemnych w ilości 38 m3/h oraz na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w ilości 5 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. jest obowiązany ponosić opłaty za usługi wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 2 i ust. 5 P.w. jednym ze składowych opłaty stałej za pobór wód lub za wprowadzanie ścieków do ziemi lub do wód jest maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego oraz odpowiednio maksymalna ilość ścieków, która może być odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wyrażona w m3/s. Odnośnie poboru wód przyjęto stawkę z pozwolenia wodnoprawnego jako 38 m3/h przeliczając ją na m3/s, zaś odnośnie wprowadzania ścieków przyjęto wielkość 1,5 m3/h również przeliczając na m3/s. Skargę od decyzji z dnia [...] marca 2018 r. złożył do sądu administracyjnego Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. Sformułował następujące zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: 1. art. 7, 7a, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie istotny interes społeczny, poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, czego konsekwencją był brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, na którą nakładany jest obowiązek wynikający z decyzji; 2. art. 8 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte, zbyt ogólne uzasadnienie decyzji, nieodniesienie się do stanowiska skarżącego odnośnie prawidłowego obliczenia opłaty stałej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 2 P.w. oraz § 15 pkt 1 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia oraz art. 271 ust. 5 P.w. – wszystkich tych przepisów poprzez błędną wykładnię powodującą przyjęcie, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych została ustalona na podstawie maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s – wyprowadzonego ze wskaźnika znajdującego się w pozwoleniu wodnoprawnym, będącego wskaźnikiem najwyższym, nieodzwierciedlającym ilości wody, która może być maksymalnie pobrana przez podmiot zarządzający na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ustalającej wymiar opłaty stałej wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, zgodnie ze stanowiskiem co do wysokości opłaty wyliczonej przez skarżącą. Skarżąca uzasadniła zarzuty w następujący sposób: - rozpoznanie merytoryczne reklamacji spóźnionej spowodowało konwalidowanie spóźnionej czynności i przywrócenie terminu do jej dokonania zgodnie z art. 273 ust. 6 P.w. Skarżąca wskazała, że przepisy P.w. nie zawierają regulacji sankcjonujących uchybienie terminu do wniesienia reklamacji, zaś zaskarżona decyzja jest decyzją ustalającą opłatę stałą, stąd organ powinien był się ustosunkować do zarzutów zawartych w reklamacji; - organ zawyżył wysokość ustalonej opłaty, bowiem z przepisów art. 271 ust. 2 i 5 P.w. wynika, że elementem opłaty jest maksymalna ilość wody podziemnej wyrażonej w m3/s lub też maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażona w m3/s, które mogą być pobrane/odprowadzone na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W pozwoleniach wodnoprawnych wydawanych na podstawie dotychczasowych przepisów parametr m3/s nie był określany, zatem przeliczenie przez organ wartości wskazanych w takim pozwolenie na m3/s i uwzględnienie wartości najwyższej było nieuprawnione. Tym bardziej, że uwzględnienie parametru przyjętego przez organ (godzinowego), mogłoby spowodować przekroczenie wielkości maksymalnej rocznej przewidzianej w pozwoleniu wodnoprawnym. Organ wskazał także na maksymalna presję na środowisko, która nie jest pojęciem normatywnym. Zdaniem skarżącego, należy przyjąć taką wielkość poboru wody lub odprowadzanych ścieków wynikającą z pozwolenia, którego zachowanie nie przekraczałoby żadnego wskaźnika wskazanego w pozwoleniu. W ocenie skarżącego, ten warunek spełnia przyjęcie wielkości zużycia rocznego przeliczonego na m3/s tak dla poboru wody jak i dla wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Skarżący wskazał również, że upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia nie zawiera upoważnienia do ustalania sposobu przeliczenia parametrów wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym na potrzeby zapisów P.w. z 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednak nie z powodów w niej wskazanych, ale takich, które sąd uwzględnił z urzędu będąc do tego uprawnionym i zobowiązanym na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. W ocenie sądu, niedopuszczalne w sprawie niniejszej było rozpoznanie przez organ reklamacji w sposób merytoryczny a nie procesowy, formalny. Zgodnie z art. 273 ust. 2 P.w. reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 6 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22 P.w. Stosownie zaś do treści art. 273 ust. 4 P.w., Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 273 ust. 5 P.w., w razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. Stosownie zaś do treści ust. 6 tego przepisu, w razie nieuznania reklamacji, te same organy, określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Jak wynika z powyższego, ustawodawca w ustawie P.w. z 2017 r. wprowadził szczególny tryb określania opłaty za usługi wodne: poprzez skierowanie do podmiotu zobowiązanego informacji (a nie expressis verbis decyzji), możliwość kwestionowania rozstrzygnięcia o opłacie zawartego w informacji - niedewolutywnym środkiem zaskarżenia jakim jest reklamacja, wydanie ponownej informacji (w przypadku uznania reklamacji) oraz decyzji administracyjnej (w przypadku nieuznania reklamacji). Mając powyższe regulacje na uwadze nie można pominąć treści art. 14 ust. 2 P.w., zgodnie z którym do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3 – 6 (w pkt 5 tego przepisu wymieniono dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich) stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). A to oznacza, że postępowanie przed organami Wód Polskich jest postępowaniem administracyjnym rządzącym się regułami K.p.a. (oczywiście z odmiennościami uregulowanymi w P.w.). W konsekwencji, przepisy K.p.a. mają zastosowanie do postępowania w przedmiocie określenia opłaty za usługi wodne, a więc i w zakresie w jakim w postępowaniu tym podlegają załatwieniu środki zaskarżenia. Uwzględniając powyższe wskazać należy, że skoro reklamacja od informacji o wysokości opłaty jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy ustawy P.w., to – przy zastosowaniu regulacji K.p.a. – środek zaskarżenia złożony z uchybieniem terminu nie może prowadzić do wydania decyzji merytorycznej. W takim zaś przypadku powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 134 K.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 P.w. i spóźniona reklamacja powinna zostać załatwiona postanowieniem o wniesieniu reklamacji z uchybieniem terminu. Niedopuszczalne zatem było jej załatwienie decyzją merytoryczną. Nie ulega zaś wątpliwości, że reklamacja złożona w sprawie niniejszej była spóźniona. Informację roczną doręczono zobowiązanemu w dniu 5 marca 2018 r., termin zaskarżenia upłynął w poniedziałek 19 marca 2018 r., zaś reklamacja została nadana na adres organu w dniu 20 marca 2018 r. Fakt jej spóźnienia nie był kwestionowany przez żadną ze stron niniejszego postępowania. Sąd dostrzega treść art. 273 ust. 6 P.w. stanowiącego o wydaniu decyzji administracyjnej w przypadku "nieuznania reklamacji". Jednakże zwrot ten należy – w ocenie sądu – rozumieć jako nieuznanie merytoryczne. Innymi słowy, "nieuznanie reklamacji" może mieć miejsce wówczas, gdy reklamacja jako środek zaskarżenia została złożona z zachowaniem czternastodniowego terminu, jednak podniesione w niej argumenty kwestionujące treść informacji nie zasługują na uwzględnienie. Wówczas mamy do czynienia z "nieuznaniem reklamacji". Do tej kategorii nie należy sytuacja złożenia reklamacji z uchybieniem czternastodniowemu terminowi. Dodać należy, że na tle regulacji K.p.a. ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowaną wadę prawną decyzji administracyjnej, o ile nie ulega wątpliwości, że uchybienie to było niewątpliwe (vide np. wyrok z dnia 21 marca 2017 r., II OSK 961/17, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA). A zatem, skoro w postępowaniu przed organami Wód Polskich stosuje się przepisy K.p.a., to również i rozpoznanie środka zaskarżenia jakim jest reklamacja przewidzianego w tej ustawie, złożonego jako spóźniony, nie może być rozpoznaniem merytorycznym, ale wyłącznie procesowym, formalnym, stwierdzającym jego wniesienie z uchybieniem terminu. Z wyżej wskazanych względów nie można zaaprobować jako prawidłowe twierdzeń skarżącego o konwalidowaniu wady reklamacji (spóźnionej) poprzez wydanie decyzji merytorycznej ją rozpoznającej. Taka decyzja była bowiem niedopuszczalna. Jednocześnie sąd dostrzega treść art. 134 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, uchylenie zaskarżonej decyzji nie narusza powyższego przepisu, mimo że wydanym wyrokiem zostało uchylone rozstrzygnięcie merytoryczne, uchylenie ma miejsce z powodów niewskazanych w skardze, a wytyczne sądu ukierunkowują organ na wydanie rozstrzygnięcia formalnego. Zauważyć należy, jak wyżej już wyjaśniono, że merytoryczne rozpoznanie spóźnionego środka zaskarżenia na tle regulacji K.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Cechy rażącego naruszenia prawa można się również zatem dopatrzeć w merytorycznym rozpoznaniu spóźnionej reklamacji, a to z uwagi na treść art. 14 ust. 2 P.w., co uprawniało do uchylenia zaskarżonej decyzji bez niebezpieczeństwa naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 P.p.s.a.). Tym bardziej, że pierwotnym źródłem braku możliwości kwestionowania informacji rocznej było zachowanie strony (spóźnienie), zaś sąd jedynie uchylił decyzję nieprawidłowo wydaną. Sąd nie zastosował jednak art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), bowiem stosowanie przepisów ustawy P.w. z 2017 r., w tym praktyka załatwiania przez organy reklamacji (merytorycznie lub formalnie) dopiero się kształtuje, co – choć nie pozwalało sądowi na niedostrzeżenie wydania decyzji z poważną wadą prawną, zwłaszcza że wada ta miała wpływ na treść rozstrzygnięcia – to jednak uzasadniało odstąpienie od stwierdzenia w wyroku nieważności tej decyzji. Dodać należy, że sytuacja strony nie ulega na skutek wydanego wyroku pogorszeniu również i z tego względu, że zarówno informacja roczna jak i zaskarżona decyzja określały taką samą wysokość opłaty stałej. Zatem po uchyleniu zaskarżonej decyzji i formalnym załatwieniu reklamacji, w obrocie prawnym pozostanie informacja roczna podlegająca wykonaniu (nie wstrzymuje wykonania informacji także złożenie reklamacji – art. 273 ust. 3 i art. 271 ust. 6 P.w.). Na skutek niniejszego wyroku organ będzie zobowiązany do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, w tym do formalnego załatwienia reklamacji wniesionej z uchybieniem terminu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i regulacją § 2 pkt 3 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Wysokość zasądzonych do zwrotu kosztów postępowania sądowego stanowią wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 900 zł.