II SA/Sz 447/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku Spółki A z dnia [...] r., odmówił udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] i [...], obręb [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym wniosku i projekcie budowlanym, w tym m.in. obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXV/346/08 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 24 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska", dalej: "m.p.z.p.", m. in.: - w zakresie sytuowania budynku oznaczonego w projekcie symbolem "AB" w obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z częścią graficzną planu. Organ I instancji wskazał, że budynek został zaprojektowany ścianą frontową poza obowiązującą linią zabudowy. - w zakresie § 5 ust. 12 m.p.z.p., zgodnie z którym przed sporządzeniem projektu budowlanego ustala się konieczność wykonania badań gruntowo-wodnych. Organ I instancji wskazał, że wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz ustalenie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, stanowią część projektu budowlanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, podczas gdy do projektu załączono jedynie kopię zawiadomienia o przyjęciu dokumentacji geologicznej bez oświadczenia poprzedniego inwestora o wyrażeniu zgody na wykorzystanie informacji geologicznej. Ponadto, na stronie 12 projektu budowlanego tomu 3 "konstrukcja" w pkt 3.2. "warunki gruntowo - wodne w poziomie posadowienia budynku" wskazano załącznik: "Dokumentacja geologiczno - inżynierska dla projektu posadowienia 4 budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi na dz. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w K.. Opracowanie mgr B. P., mgr Z. P., mgr inż. J. K., K. , czerwiec 2008 r.", podczas gdy z przedłożonych do wniosku załączników wynika, iż brak jest takiego opracowania. Pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. inwestor złożył organowi pismo wraz z dokumentacją oraz opinią prawną przygotowaną przez radcę prawnego S. B. dotyczącą możliwości i sposobu zabudowy nieruchomości oznaczonych numerami ewidencji geodezyjnej: [...] i [...], położonych w obrębie [...], przy zbiegu ulic: [...] i [...], a w szczególności sytuowanie obiektów do obowiązującej linii zabudowy na powyższym obszarze. Po analizie złożonych przez inwestora dokumentów organ I instancji stwierdził, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXV/346/08 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 24 października 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska", teren działek będących przedmiotem wniosku oznaczony został na rysunku planu symbolem "[...]" z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Pierwszą zasadą wymienioną w ustaleniach dla zagospodarowania terenu przedmiotowego terenu jest: "zabudowa w obowiązujących liniach zabudowy zgodnie z rysunkiem planu". Według tego rysunku obowiązującą linię zabudowy poprowadzono równolegle do ulic [...] ([...]) i [...] ([...]) przez całą długość i szerokość terenu inwestycji, co w ocenie organu miało narzucać lokalizację frontów projektowanych budynków od strony tych ulic. Inwestor złożył projekt dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z których jeden w 100% zlokalizowany jest na obowiązującej linii zabudowy, drugi zaś równoległy do pierwszego, usytuowany w głębi działki bez nawiązania do obowiązującej linii zabudowy. Według definicji zawartej w ww. uchwale, przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię, w której musi być umieszczona ściana frontowa projektowanego budynku lub co najmniej 60% jej długości, bez prawa jej przekroczenia w kierunku linii rozgraniczającej ulicy. Według kolejnej definicji, przez front budynku należy rozumieć elewację budynku, skierowaną w kierunku drogi z której następuje wjazd i wejście na działkę. Zgodnie z ustaleniami planu, dla projektowanego terenu w wymogach komunikacyjnych zawartych w punkcie 9 "obsługa komunikacyjna nieograniczoną ilością zjazdów z ulicy dojazdowej [...], a także na zasadach prawoskrętu z ulicy lokalnej [...] w ilości 1 zjazd na jedną działkę". W danym przypadku inwestor planując jeden zjazd na działkę od strony ulicy [...] pominął nakaz zabudowy w obowiązującej linii zabudowy oraz fakt, że plan pozwala na lokalizację zjazdów z dwóch stron działki, wówczas realizacja ustaleń planu odnośnie zabudowy w obowiązujących linach zabudowy byłaby możliwa. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu inwestor nie spełnił nałożonego na niego obowiązku wobec czego organ odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla złożonego projektu. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i art. 77 K.p.a. oraz art. 35 Prawa budowlanego. Nie zgadzając się z argumentacją organu I instancji, że nie dostosowano lokalizacji jednego z projektowanych budynków (AB) do obowiązującej linii zabudowy, to jest nie usytuowano obiektu wzdłuż ulicy [...] ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczonej jako [...] Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji w którym podniosła, że organ całkowicie zaniechał kompleksowej interpretacji zapisów planu miejscowego i dokonał jego wybiórczej i swobodnej oceny. Zarzuciła iż organ pominął, że w polskim ustawodawstwie brak jest definicji legalnej linii zabudowy. By móc przeanalizować zgodność zgłoszonego projektu w zakresie "obowiązującej linii zabudowy" należy bezpośrednio odwołać się do definicji zawartych w m.p.z.p.,: tj. obowiązującej linii zabudowy, frontu budynku, frontu działki. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu wjazd i wejście na działkę został zaplanowany od strony ul. [...] (oznaczonej w m.p.z.p. symbolem [...]). Wyznacza to w sposób jednoznaczny ścianę frontową projektowanych budynków - czyli elewacje od strony wschodniej, skierowane w kierunku drogi [...]. Budynek oznaczony w projekcie jako CD, ścianą frontową umieszczony jest na obowiązującej linii zabudowy w 100% długości elewacji. Obiekt oznaczony jako AB położony jest wewnątrz kwartału. W związku z powyższym, zgodnie z zapisem §16 pkt 28 ppkt 5) b) m.p.z.p. dotyczącym budynków położonych wewnątrz kwartału jest on zwrócony układem kalenicy równolegle do ulicy lokalnej [...], czego organ I instancji na żadnym etapie postępowania nie kwestionował. Zgodnie z definicjami zawartymi w m.p.z.p. pt. "5-Trzebiatowska" wschodnią elewację projektowanego budynku AB należy bezsprzecznie uznać za elewację frontową. Dlatego nie jest możliwe umieszczenie ściany frontowej budynku AB na obowiązującej linii zabudowy pokazanej wzdłuż ul. [...] (na planie droga oznaczona jako [...]). Obowiązek ten mógłby ewentualnie powstać w przypadku gdyby zaprojektowano dodatkowy wjazd i wejście na działkę właśnie od strony ulicy [...], na co wskazuje treść miejscowego planu. Spółka zaznaczyła, że m.p.z.p. nie zabrania lokalizowania budynków wewnątrz kwartału, a wręcz dopuszcza taką możliwość. Dla objętego wnioskiem terenu, opisanego jako [...], znajduje się następujący zapis: "dla pozostałych budynków położonych wewnątrz kwartału dopuszcza się stosowanie dachów stromych z układem kalenic równolegle do ulicy lokalnej [...]". Ten zapis dopuszczający wprost "budynki wewnątrz kwartału" możemy odnaleźć tylko przy ustaleniach szczegółowych dla przedmiotowej działki ([...]). Przykładowo, dla obszarów [...] i [...] nie ma takowych zapisów. Powyższe, w ocenie Spółki, wzmacnia jej prawo do zaprojektowania budynku wewnątrz działki (budynku niekoniecznie opartego ścianą frontową na obowiązującej linii zabudowy). Zdaniem Spółki, niejednoznaczność przepisów prawa, nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Sytuowanie budynków AB i CD wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej otoczenia przedmiotowej działki. Bezpośrednio przy ulicy [...] (jak i wewnątrz działek) znajdują się budynki mieszkalne o konstrukcji dachu z kalenicą równoległą właśnie do tej ulicy. Zaprojektowane budynki kontynuują tą prawidłowość i pozwalają na zachowanie ciągłości pierzei. Nadto wzdłuż ulicy [...] na sąsiednich działkach znajdują się odpowiednio: budynek dyskontu (hala o płaskim dachu), nowo wybudowany parterowy budynek handlowy (o płaskim dachu) oraz biurowe budynki miejskich wodociągów (dwukondygnacyjne o płaskim dachu). Trudno tutaj mówić o zachowaniu ciągłości pierzei. Powyższe uwarunkowania zauważył także Urząd Miasta K., który w nowym opracowaniu dotyczącym zmiany m.p.z.p. likwiduje właśnie obowiązującą linię zabudowy od strony ul. [...], zmieniając ją w "nieprzekraczalną linię". Postulowane przez urząd zmiany m.p.z.p. wskazujące na niedoskonałości obecnego planu pozwalają na realizację inwestycji zgodnie ze złożonym projektem budowlanym. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zamierzone przedsięwzięcie budowlane dotyczy budowy zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] i [...], obręb [...] w K.. Na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XXV/346/08 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 24 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska". Działki nr [...] i [...] położone są w całości w terenie oznaczonym w planie symbolem [...], który od strony południowej sąsiaduje z terenem [...] (ulicą [...]), zaś od strony wschodniej z terenem [...] (ulicą [...]). Zgodnie z § 16 ust. 28 pkt 3 ppkt a m.p.z.p., jako podstawową formę zabudowy na ww. terenie wskazuje się zabudowę "w obowiązujących liniach zabudowy zgodnie z rysunkiem planu". W dalszej części ustaleń dla terenu [...] (§16 ust. 28 pkt 5 ppkt a) plan określa nakaz stosowania dachów stromych z układem kalenic równolegle do ulicy dojazdowej [...] oraz równolegle do ulicy lokalnej [...], przy czym dopuszcza również stosowanie dachów stromych z układem kalenic równoległym do ulicy [...] w odniesieniu do budynków położonych wewnątrz kwartału (§ 16 ust. 28 pkt 5 ppkt b). Ponadto, zgodnie z § 5 ust. 8 planu, na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustala się obowiązek realizacji elewacji (pierzei) o wysokich walorach architektonicznych wokół placów i wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych tj. dróg kategorii [...] i [...]. Organ stwierdził, że powyższe ustalenia planu składają się na jednoznaczny i spójny obraz charakteru zabudowy, jaka jest wymagana na przedmiotowym terenie, tzn. zabudowy w układzie kalenicowym, sytuowanej w liniach zabudowy, równolegle do pierzei ulic - odpowiednio [...] i [...] (przy czym § 5 ust. 8 planu w sposób szczególny podkreśla znaczenie pierzei ulicy [...]), a także z dopuszczeniem zabudowy wewnątrz kwartału, czyli w drugiej linii zabudowy. Organ zaznaczył, że obowiązek sytuowania min. 60% długości ściany frontowej budynku na obowiązującej linii zabudowy (wynikający z definicji obowiązującej linii zabudowy zawartej w § 3 pkt 17 planu) nie wyklucza możliwości lub obowiązku sytuowania innych ścian budynku w liniach zabudowy. Analizując całościowo zapisy planu, w tym ustalenia szczegółowe terenów elementarnych, organ stwierdził, że przepis § 3 pkt 17 m.p.z.p. ma na celu określenie procentowej długości ściany budynku, która może być wycofana względem linii zabudowy. Zdaniem organu II instancji, w świetle powyższych przepisów, należy przychylić się do stanowiska inwestora, iż zabudowa sytuowana wewnątrz terenu [...] nie musi być umieszczana w liniach zabudowy. Nie sposób jednak uznać, że budynek oznaczony symbolem AB znajduje się wewnątrz terenu, czyli w drugiej linii zabudowy. Znajduje się on wprawdzie za budynkiem CD i w odniesieniu do ulicy [...] stanowi drugą linię zabudowy, jednakże stanowisko takie nie oddaje specyfiki kwartału narożnego, jakim jest teren [...]. Aby móc uznać, iż obiekt zlokalizowany jest wewnątrz kwartału, musi on być zasłonięty zabudową usytuowaną wzdłuż obu ulic do których przylega, czyli w tym wypadku zabudową wzdłuż ulicy [...] i [...]. Tymczasem budynek AB usytuowany jest południową ścianą szczytową bezpośrednio i w sposób widoczny z ulicy [...] i nie jest zasłonięty inną zabudową. Ponadto lokalizacja budynku AB w odległości jedynie 1,55 m od obowiązującej linii zabudowy biegnącej wzdłuż ulicy [...] uniemożliwia również potencjalnie i w przyszłości budowę budynku zlokalizowanego na linii zabudowy, tak aby budynek AB stał się obiektem wewnątrz terenu [...]. Nie można zatem wywodzić braku obowiązku sytuowania budynku AB na liniach zabudowy twierdzeniem, iż zlokalizowany jest on wewnątrz terenu. W związku z powyższym, organ II instancji uznał, że lokalizacja i forma budynku AB narusza wymagania planu określone w § 16 ust. 28 pkt 3 ppkt a dotyczące sytuowania zabudowy w obowiązujących liniach zabudowy oraz wymagania planu określone w § 16 ust. 28 pkt 5 ppkt a dotyczące układu kalenic dachowych. Zdaniem organu odwoławczego, niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest również lokalizacja budynku CD i parkingu oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu symbolem 37mp (oznaczającym liczbę miejsc postojowych w zgrupowaniu), zlokalizowanym w południowo-wschodniej części terenu inwestycji. Z przepisów przywołanych w powyższej analizie wynika, że południowa ściana zabudowy projektowanej wzdłuż pierzei ulicy [...] powinna być zlokalizowana na linii zabudowy biegnącej wzdłuż ulicy [...]. Tymczasem w miejscu obowiązującej linii zabudowy, a więc w miejscu przewidzianym w planie pod zabudowę, zlokalizowano parking. Istotnym jest również fakt, że przy zaprojektowanej na terenie inwestycji liczbie mieszkań, parking ten jest niezbędny dla obsługi całości zamierzenia inwestycyjnego, co wynika z wymaganej liczby miejsc postojowych określonych w § 11 ust, 3 pkt 1 ppkt b planu. Uniemożliwia to również potencjalnie i w przyszłości, budowę budynku zlokalizowanego na linii zabudowy. Wojewoda Z. stwierdził ponadto, że projekt budowlany stanowiący załącznik do przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę nie zawiera geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, które są wymagane zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa Budowlanego i § 6 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w powiązaniu z wymogiem wykonania badań gruntowo-wodnych określonym w § 5 ust. 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, iż plan posługuje się ogólnym pojęciem badań gruntowo-wodnych i nie precyzuje ich rodzaju, należy przyjąć wymagania wynikające z przywołanych powyżej przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także z Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. W projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji (branża konstrukcja) zawarto informację, że dla projektowanych budynków ustalono II kategorię geotechniczną w prostych warunkach gruntowych. Zgodnie z wymaganiami rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (§ 7 ust. 3) dokumentacja geologiczno-inżynierska, o której mowa w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] r., jest wymagana jedynie dla obiektów budowlanych trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii. Dla obiektów budowlanych drugiej kategorii w prostych warunkach gruntowych wymagane są natomiast geotechniczne warunki posadawiania obiektów budowlanych, obejmujące opinię geotechniczną dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny (§ 7 ust. 1 i 2). Powyższą decyzję Wojewody Z., Spółka A zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego i nie przedłożył projektu budowlanego zgodnego z przepisami, - obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r., została wydana prawidłowo, zgodnie z przepisami, - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i niewydanie decyzji, co do istoty sprawy. W przypadku jednak stwierdzenia, że nie doszło do wyjaśnienia istoty sprawy naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., - art. 7 K.p.a. poprzez niezupełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zarówno przez organ I i II instancji, co spowodowało naruszenie słusznego interesu stron postępowania w prawidłowym rozpoznaniu sprawy, - art. 7a K.p.a. poprzez niezastosowanie rozstrzygnięcia na korzyść strony w przypadku pojawienia się wątpliwości w analizowanym stanie prawnym, - art. 9 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, - art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wyjaśnieniu sprawy, - art. 77 K.p.a. przez organ I i II instancji polegające na nie dochowaniu właściwej procedury postępowania administracyjnego skutkującej zaniechaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego w całym zakresie, - art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dogłębnej analizy całokształtu materiału dowodowego, co miało swój bezpośredni wpływ na ocenę sprawy przez organ I instancji, a za nim przez organ II instancji i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., - art. 107 K.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu kwestii faktycznych, jak i prawnych, objawiające się powstaniem w decyzjach organu I i II instancji braków formalnych. W uzasadnieniu skargi, Spółka wskazała, że z definicji: front budynku oraz front działki (użytych w m.p.z.p.)- lokalizacja ich uzależniona jest od miejsca, w którym następuje wjazd i wejście na działkę. Ulice, przy których znajdują się nieruchomości objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, to: ulica [...] oraz ulica [...]. Są to drogi publiczne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że są to drogi gminne (§11 ust. 1 pkt 2 lit. e m.p.z.p.), i wpisuje je w infrastrukturę transportową oznaczając je jako ulice klasy: lokalnej ([...]) oraz dojazdowej ([...]). Działki objęte wnioskiem usytuowane są u zbiegu powyższych ulic. W m.p.z.p. ustalono, że przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię, w której musi być umieszczona ściana frontowa budynku lub co najmniej 60% jej długości, bez prawa jej przekraczania w kierunku linii rozgraniczającej ulicy. - § 3 pkt 17 m.p.z.p. Obowiązująca linia zabudowy wyznacza zatem usytuowanie ściany zewnętrznej budynku (lica budynku) w określony sposób. W przedmiotowej sprawie organ lokalny dokładnie wskazał, że musi to być ściana frontowa projektowanego budynku lub co najmniej 60% jej długości. W skarżonych decyzjach organy przyjęły, że budynki muszą być bezwzględnie sytuowane na obowiązujących liniach zabudowy, pomijając zupełnie brzmienie pozostałych zapisów planu bez których nie można ustalić prawidłowej oceny wniosku. Stanowisko organów jest o tyle błędne, że pomija orzecznictwo administracyjne dotyczące sytuowania obiektów na nieruchomości w stosunku do linii zabudowy. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (patrz: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07). Skarżąca podała, że Urząd Miasta K. dostrzegł już błąd oraz problemy interpretacyjne jakie stwarzają zapisy m.p.z.p. i aktualnie procedowane są nowe zapisy planu, które m.in. zlikwidują brzmienie §3 pkt 17 m.p.z.p. dotyczące obowiązującej linii zabudowy, która stać ma się nieprzekraczalną linią zabudowy. W wypisie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego: [...], brak jest definicji elewacji frontowej (ściany frontowej). Wyjaśnienie dopiero tej kwestii umożliwiłoby organom poznanie czym tak naprawdę jest "elewacja frontowa" i jakie znaczenie ma dla zapisów związanych z linią zabudowy oraz sytuowaniem projektowanego obiektu w szczególności dla nieruchomości położonej na styku dwóch ulic. Powyższe kwestie zostały całkowicie pominięte przez oba organy, które w głównej mierze skupiły się na obowiązującej linii zabudowy. W ocenie skarżącej, z uwagi na brak w m.p.z.p. definicji "elewacji frontowej", definicję tę sformułować można na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dalej r.n.z. Z treści § 6 ust. 1 r.n.z. wywnioskować można, że "elewacja frontowa", to elewacja zlokalizowana od frontu działki. Frontem działki zaś jest, w myśl § 2 pkt 5 r.n.z., część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zasadniczo o zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą. Przy czym o uznaniu za front działki nie przesądza jedynie główny wjazd, ale też główne wejście (patrz: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 18.10.2017 r. o sygn. II SA/Po 635/17, WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., II SA/Kr 563/08, WSA w Białymstoku z dnia 15 października 2013 r., II SA/Bk 466/13). Ustalenie, iż działka ma dwa lub więcej frontów jest niedopuszczalne. Natomiast z rozstrzygnięcia organów architektury wynika, że taka sytuacja mogłaby mieć miejsce. Skarżąca podkreśliła, że wskazała we wniosku (zgodnie z brzmieniem m.p.z.p.), że wjazd i wejście na działkę odbywać będzie się od strony ul. [...] ([...]). Przepisy prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mimo, że posługują się pojęciem "elewacji" nie wprowadziły jej definicji. Według "Słownika języka polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN poprzez elewację należy rozumieć zewnętrzną powierzchnię ściany budynku, lico budynku. Elewacje, w zależności od położenia określa się zgodnie z jej położeniem, to np.: frontowa, tylna, boczna, ogrodowa (dla budynków z przylegającym ogrodem). Przyjmuje się, że lico budynku tworzą jego elementy konstrukcyjne (ściana zewnętrzna, frontowa). Organy stwierdziły, że wjazd na działkę winien odbywać się od strony ulicy [...] oraz [...], nie pozostawiając inwestorowi wyboru w tej materii. Ustawodawca lokalny posługuje się różną terminologią określającą połączenie nieruchomości z drogą publiczną. Z tej racji wymagają dookreślenia użyte słowa: "zjazd" oraz "wjazd", stosowane zamiennie w m.p.z.p. Jednym z przykładów jest § 16 ust. 28 pkt 9 m.p.z.p., gdzie mowa jest o "zjeździe", natomiast dla obszaru oznaczonego symbolem [...] użyto obu form: "zjazd" i "wjazd". Z uwagi na to, iż w słowniczku definicji przedmiotowego aktu można znaleźć wyłącznie pojęcie "wjazd", konieczne jest wyjaśnienie obu tych form. Jakkolwiek przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak i pozostałe przepisy nie definiują wprost pojęć: "wjazdu" i "wyjazdu" z drogi publicznej, to biorąc pod uwagę przeznaczenie tych obiektów należy przyjąć, że mieszczą się one w zakresie pojęcia "zjazdu" z drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez "zjazd" rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cechą zjazdu, wjazdu, jak i wyjazdu z drogi publicznej jest właśnie połączenie tej drogi z nieruchomościami przy niej położonymi. Dlatego też przez analogię należałoby zaliczać wyjazdy i wjazdy do kategorii zjazdu z drogi publicznej. W m.p.z.p. przewidziano komunikację dla obszaru o symbolu [...] wyznaczając nieograniczoną ilości zjazdów z ulicy dojazdowej [...], a także na zasadach prawoskrętu z ulicy lokalnej [...] w ilości 1 zjazd na jedną działkę. Z takiej formuły nie sposób wywieść zobowiązanie nałożone na inwestora, aby ten projektował zjazd (wjazd) z obu dróg publicznych. Taki brak jednoznacznego nakazu nie powinien negatywnie obciążać inwestora. W ocenie skarżącej, ustawodawcy lokalnemu przysługiwał raczej cel zachowania bezpieczeństwa oraz płynności komunikacji na drogach publicznych, wyznaczając ilość zjazdów na działkę, na co chociażby wskazuje zwrot: "na zasadach prawoskrętu z ulicy lokalnej [...] w ilości 1 zjazd, niż obowiązek wykonania obligatoryjnie takiego zjazdu". Wobec powyższego twierdzenia obu organów pozostają bezpodstawne w stosunku do treści m.p.z.p. Skarżąca wskazała, że niejasność, brak szczegółowości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też brak odniesienia się w planie do sytuacji faktycznych jakie zachodzą na analizowanym terenie (np. działka narożna), nie powinno rzutować na ocenę braku możliwości pobudowania obiektu na działce w zgodzie z obowiązującym planem. Według Skarżącej, zarówno organ I jak i II instancji selektywnie i wybiórczo powołały się na przepisy dla udowodnienia założonych tez - przede wszystkim, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sposób całkowicie swobodny przytoczono treść obowiązującej linii zabudowy, nie odnosząc jej treści do pozostałych zapisów planu takich jak chociażby: elewacja frontowa, wjazd i wejście na działkę. W sposób ogólnikowy odniesiono się do zabudowy w głębi nieruchomości, wychodząc z założenia, że skoro obiekt nie jest zasłonięty od strony ul. [...] ([...]), to nie może być traktowany jako ten który jest w drugiej linii zabudowy. Organ pominął całkowicie kwestie frontu budynku oraz wjazdu i wejścia na działkę, co w sposób jednoznaczny warunkuje sytuowanie obiektu w stosunku do obowiązującej linii zabudowy, jak również determinuje pozostałe obowiązki. Skarżąca zwróciła uwagę, że obszar, na którym projektuje się zespół budynków wielorodzinnych na działkach [...] i [...] stanowi kontynuację pierzei wzdłuż ulicy [...] ([...]). Natomiast brak takiego ładu architektonicznego pozostaje po stronie ulicy [...] ([...]). W sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest obiektów, których pierzeja wyznaczałaby konieczność kontynuacji zabudowy wzdłuż ul. [...]. Ponadto, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając skarżoną decyzję nie dotrzymał równości w traktowaniu inwestorów, gdyż zezwolił na budowę obiektów wielorodzinnych, o podobnym układzie, kształcie i lokalizacji, w niedalekiej odległości od przedmiotowych działek. Z tej racji niezrozumiałe pozostaje dla skarżącej traktowanie jej zamierzenia inwestycyjnego inaczej niż pozostałych inwestycji, przy obowiązywaniu tych samych zapisów planu miejscowego, na co również zwracano uwagę w toku sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 5 września 2018 r. podtrzymała zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz.2188) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W świetle powyższej regulacji Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu, stosuje środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) Dokonana pod kątem wskazanych wyżej wymogów kontrola decyzji organów obu instancji nie daje podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2017 r. poz.1332) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dla terenu przedmiotowej inwestycji stanowiącego złożony z dwóch działek kwartał narożny u zbiegu ulic: [...] (droga [...]) i [...] (droga [...]) obowiązuje m.p.z.p., który w § 16 ust. 28 pkt 3 ppkt a nakazuje zabudowę w liniach zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Taka obowiązująca linia zabudowy realizująca przewidywaną w planie koncepcję zabudowy pierzejowej obu zbiegających się ulic, ujęta jest w rysunku planu. Ponadto plan w § 3 pkt 17 przewiduje obowiązek sytuowania 60% długości ściany frontowej budynku na obowiązującej linii zabudowy. Zgodnie z tymi wskazaniami został w projekcie planu usytuowany budynek CD – na obowiązującej linii zabudowy od ul. [...] ([...]). Natomiast drugi budynek oznaczony AB został zaprojektowany równolegle do budynku CD, którego boczna ściana (elewacja) usytuowana jest 1,5 m od obowiązującej linii zabudowy od ul. [...] ([...]). Takie jego usytuowanie uniemożliwia również w przyszłości spełnienie wymagań planu co do zabudowy od tej ulicy realizowanej na obowiązującej linii zabudowy. Odnosząc się do kwestii wyznaczonej w planie "obowiązującej linii zabudowy" wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowym zgodnie się przyjmuje, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12). Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu. Linia zabudowy stanowi pewną perspektywę dla obowiązujących wzorów architektonicznych i urbanistycznych, pełni funkcję porządkującą i ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic danego obszaru, ale już nie na terenie w środku tego obszaru. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą XXV/346/08 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 24 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Kołobrzeg "5 Trzebiatowska" wyraźnie definiują i rozróżniają pojęcie nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy. Na terenie działek inwestycyjnych nr [...] i [...] obręb [...] w K. wyznaczona została obowiązująca linia zabudowy. Przedstawione w projekcie budowlanym położenie budynku AB nie jest w żaden sposób usytuowane na obowiązującej linii zabudowy. Wskazać należy, że wywody skargi odnoszące się do pojęć frontu działki, ściany frontowej budynku, pojęć wjazdu i zjazdu na działkę są bezprzedmiotowe dla istotnej w sprawie kwestii tj. zapewnienia zabudowy kwartału od strony ul. [...] budynkiem usytuowanym przynajmniej w 60 % na wyznaczonej w planie linii zabudowy. Analizując zarzuty skargi stwierdzić należy, że kwestionuje ona w zasadzie rozwiązania planistyczne, wskazując m.in. na podjęte działania Urzędu Miasta K. w kierunku zmiany postanowień planu. Jednakże rozpatrując skargę na dzień obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisów, w tym obowiązującego m.p.z.p. podkreślić należy, że są to zarzuty chybione, gdyż przedmiotowy plan nadal istnieje. W ocenie Sądu organy obu instancji, w tym w szczególności organ II instancji dokonały prawidłowej interpretacji zapisów planu dla terenu objętego inwestycją strony skarżącej, wykazując niezgodność przedstawionego przez inwestora projektu z jego wymogami. Organ ten trafnie też wskazał, iż według planu dopuszczalna jest zabudowa w głębi działki tj. za budynkiem CD, co podkreśla strona skarżąca, jednakże zabudowa ta nie może zniweczyć obowiązującego w planie wymogu zabudowy pierzejowej w obowiązującej od ul.[...] linii zabudowy. Przedstawiony organowi architektoniczno-budowlanemu projekt, jak również treść odwołania i skargi wskazują, iż inwestor posiada inną koncepcję zabudowy. Jest ona jednak niezgodna z przytoczonym wyżej wymogiem planu, wobec czego organ zasadnie odmówił zatwierdzenia tego projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w tej sprawie Wojewoda Z. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo uznał, że przedłożony projekt budowlany w istotnym zakresie narusza przepisy prawa i nie pozwala na wydanie na jego podstawie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, 8, 9 i 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.