I SA/Wa 1398/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J.W., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału geodezyjnego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], a stanowiącej działkę ew. nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] ha. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało w następującym stanie sprawy. Opisana na wstępie nieruchomość stanowi własność J. W., który wnioskiem z 8 marca 2017 r., sprecyzowanym pismem z 30 czerwca 2017 r., wystąpił w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej: "u.g.n." o wydanie opinii w przedmiocie zaproponowanego wstępnego projektu jej podziału. Wnioskodawca wskazywał, że zamierza zbyć wydzieloną działkę właścicielowi sąsiedniej nieruchomości (ozn. jako działka nr [...]), w celu jej wykorzystania do zabudowy przez owego właściciela domem wolnostojącym lub bliźniaczym. W dalszej zaś kolejności wnosił o wydanie decyzji zatwierdzającej zaproponowany podział. Zgodnie z zaproponowanym przez wnioskodawcę projektem podziału, działka nr [...] miała ulec podziałowi na dwie działki: położoną w części wschodniej nieruchomości działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha. graniczącą po stronie zachodniej z ul. [...]. Wnioskodawca zakładał jednocześnie, że dostęp do drogi publicznej z projektowanej działki nr [...] miałby się odbywać poprzez ustanowienie na działce nr [...] odpowiedniej służebności drogowej. Teren przedmiotowej nieruchomości objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma [...] w rejonie ulicy [...], uchwalonego uchwałą Rady [...] Gminy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (Dz.Urz. woj. [...]. poz. [...]). Według jego ustaleń, mająca ulec podziałowi działka zlokalizowana jest w przeważającej części na terenie przeznaczonym pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe (symbol [...]) oraz w niewielkiej części - wzdłuż granicy zachodniej - w liniach rozgraniczających ul. [...] (symbol [...]). W następstwie przeprowadzonego, zainicjowanego ww. wnioskiem postępowania, postanowieniem z [...] lutego 2018 r., utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r., Prezydent [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1,2,4 i 5 oraz art. 97 ust. 1 u.g.n., negatywnie zaopiniował zaproponowany przez J. W. wstępny projekt podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości, jako sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma [...] w rejonie ulicy [...]. W motywach postanowień organy, odwołując się do ujętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów, na których zlokalizowana jest działka nr [...] - pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe (Jezioro [...]), zwracały uwagę, że obszar ten (obejmujący szereg działek, w tym między innymi sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością działkę nr [...]) należy traktować jako całość. Jest on przy tym, co wynika z § 19 ust. 2 pkt 2 lit.b planu - przeznaczony pod inwestycję celu publicznego i zakazuje się na nim sytuowania budynków (§ 19 ust. 2 pkt 2 lit. a planu), a także - poza wyjątkami wskazanymi w § 7 ust. 4 planu - ogrodzeń wewnętrznych (§ 19 ust. 2 pkt 1 li. b planu). Jednocześnie zgodnie z rysunkiem planu nie jest on wyznaczony jako wymagający scaleń i podziału nieruchomości. Zważywszy zatem na powyższe, jak też położenie części terenu projektowanej do wydzielenia działki nr [...] w liniach rozgraniczających drogi publicznej - ul. [...] oceniły, że proponowany podział pozostaje w sprzeczności z postanowieniami ww. planu. Kolegium zauważało przy tym, że w sprawie nie zachodzi sytuacja opisana w art. 95 pkt 7 u.g.n., umożliwiająca podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu. Ze znajdującego się bowiem w aktach sprawy wydruku mapy ewidencyjnej (poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), a także mapy wstępnego podziału nieruchomości, nie wynika by mająca ulec podziałowi działka nr [...], jak również sąsiadująca z nią działka nr [...] były zabudowane budynkiem mieszkalnym. Wyjaśniało nadto, w kontekście podnoszonych przez stronę zarzutów zażalenia, że negatywna opinia w przedmiocie podziału nieruchomości nie ogranicza prawa właściciela do dysponowania własnością. Te ustanawia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i obowiązujące przepisy art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 95 pkt 7 u.g.n., które w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano. Nie zgodził się w związku z tym ze skarżącym, by doszło w sprawie do naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie: 1.art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wyrażające się w przyjęciu przez organ II instancji, że podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy takie stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Zdaniem skarżącego Kolegium samowolnie przyjęło, że podział ów miałby nastąpić w celu odsprzedaży jednej działki powstałej w wyniku podziału pod zabudowę domem mieszkalnym wolnostojącym lub bliźniaczym, podczas gdy ww. okoliczność nie został wyjaśniona ani przez organ pierwszej ani drugiej instancji. Nie sposób natomiast wykluczyć, że nowopowstałe działki będą służyły do urządzenia terenów zielonych i wód powierzchniowych, a w aktach brak jest dowodów wykluczających taką możliwość. Dokonanie zaś podziału nieruchomości nie jest uzależnione od tego, w jaki sposób nowo powstałe działki zostaną zagospodarowane, a jedynie od tego czy hipotetycznie stwarzają możliwość realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie miejscowym; 2.art. 95 u.g.n., wyrażającego się w tym, że organ drugiej instancji przy wydawaniu postanowienia nie rozważył zaistnienia przesłanek z tego przepisu; 3. naruszenie art. 21 ust.1 oraz art. 64 Konstytucji RP wyrażającym się w tym, że wydanie zaskarżonego postanowienia jako opartego na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 95 pkt 7 u.g.n. ogranicza właściciela nieruchomości w jego prawie własności; na skutek wydania postanowienia został on bowiem pozbawiony prawa do dysponowania swoja własnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wnosił on uchylenie zaskarżonego postanowienia jak też postanowienia Prezydenta [...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnioskował nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zwrócenie się przez Sąd na podstawie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: "czy art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodnie Pasmo [...] w rejonie ul. [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady [...] z [...] kwietnia 2016 r. (Dz.Urz. woj. [...] z dnia [...] maja 2016 r., poz. [...]), jest zgodny z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności, w związku z zawartym w niej wnioskiem o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie "czy art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodnie Pasmo [...] w rejonie ul. [...][...] jest zgodny z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji.", wyjaśnić należy, że przewidziana art. 193 Konstytucji RP instytucja pytania prawnego nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd żądanego pytania. Wystąpienie z nim uzasadniać bowiem może jedynie powstała w składzie orzekającym wątpliwość co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, a także związek miedzy odpowiedzią na to pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem. Tego rodzaju wątpliwości w odniesieniu do stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. skład orzekający nie dostrzega. Przede wszystkim prawo własności nieruchomości nie jest prawem absolutnym, a granice jego realizowania wyznaczone są obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd w samym fakcie kształtowania sposobu realizacji tego prawa poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – co przewiduje wprost art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) - nie sposób doszukiwać się sprzeczności ze wskazywanymi przez skarżącego wzorcami konstytucyjnymi. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest to, czy konkretne rozwiązania przyjęte w planie, pozostają w zgodzie z aksjologia konstytucyjną, a w szczególności nie ingerują w sposób nieproporcjonalny w prawo własności. Kwestia ta jednak nie może być badana w postępowaniu podziałowym, a więc także w tej jego fazie, która – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – dotyczy opiniowania zaproponowanego podziału z ustaleniami tego planu. Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że przywołane w pytaniu prawnym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (z których każdy reguluje odrębne zagadnienie) w powiązaniu z uchwałą Rady [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nie pozostają w tego rodzaju związku, który pozwalałby na wyprowadzenie z nich jednej, skonkretyzowanej normy prawnej poddającej się kontroli konstytucyjnej. Z tych względów wniosek ten, nie zasługiwał na uwzględnienie. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd podzielił ocenę organów, iż zaproponowany przez skarżącego projekt podziału położonej w [...] przy ul. [...]nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę [...] [...] kwietnia 2016 r. Z niespornych ustaleń organów, znajdujących oparcie tak w części pisemnej jak i graficznej planu wynika, że dla terenów przedmiotowej nieruchomości (za wyjątkiem niewielkiego fragmentu zlokalizowanego w liniach rozgraniczających drogi ul.[...]) - oznaczonych symbolem [...] – plan ustalał jako podstawowe przeznaczenie: zieleń urządzoną, wody powierzchniowe, zieleń naturalna, produkcję rolniczą i ogrodniczą oraz urządzenia związane z odwodnieniem ternu (§ 4 ust. 8 pkt 1), a przeznaczenie dopuszczalne; komunikacja piesza i rowerowa, usługi z zakresu sportu lub kultury w formie urządzeń i obiektów terenowych lub obiektów małej infrastruktury (§ 4 ust. 8 pkt 2). Jednocześnie plan ów w § 4 ust. 8 pkt 3 zakazywał lokalizowania na tym obszarze innych niż wyżej wymienione funkcje, tymczasowych obiektów budowlanych, obiektów i urządzeń uciążliwych oraz reklam. Teren ten był przy tym przeznaczony pod inwestycję celu publicznego, a na jego obszarze wprowadzono oprócz wspomnianych zakazów także zakaz sytuowania budynków, jak też ogrodzeń wewnętrznych, za wyjątkiem określonych w § 7 ust. 4 pkt 4 ogrodzeń niskich, ogrodzeń placów zabaw dla dzieci, boisk i obiektów sportowych (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. b i c, § 19 ust. 2 pkt 2 lit. a i c). Zachowano również publiczną dostępności do tych terenów (§ 8 ust. 9 pkt 6 w zw. z § 19 19 ust. 2 pkt 3 lit.a). Analiza przedstawionych uwarunkowań planistycznych prowadzi zatem do wniosku, że teren przedmiotowej nieruchomości wraz z nieruchomościami sąsiednimi (objętymi na rysunku planu symbolem [...]) jako całość przeznaczona został pod inwestycje celu publicznego. W tej sytuacji jego dalszy podział geodezyjny, stanowiący podstawę do przeprowadzenia podziału prawnego, który z kolei miałby - wedle oświadczeń samego inicjatora postępowania prowadzić do realizacji na nim inwestycji budowlanej (vide treść wniosku z 8 marca 2017 r.) – jest nie do pogodzenia z ustaleniami owego planu. Prowadziłby bowiem do "rozdrobnienie" nieruchomości, które w założeniu władzy planistycznej łącznie (jako całość), jako tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych mają służyć wyłącznie realizacji celu publicznego. Mając zatem na względzie, że opinia o zgodności proponowanego podziału geodezyjnego, po myśli art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. dotyczyła przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, uprawnione było wnioskowanie organów, że realizacja w sposób spójny wynikających z planu funkcji, obejmujących całość terenu, który pod względem obszarowym wykracza poza granice mającej ulec podziałowi nieruchomości, nie byłaby możliwy li tylko na pojedynczych działkach powstałych z jej podziału. W takiej zaś sytuacji pozytywne zaakceptowanie z punktu widzenia zgodności z planem zaproponowanego przez skarżącego podziału należącej do niego nieruchomości nie było możliwe. Podejmując zatem w tych uwarunkowaniach postanowienie o negatywnym zaopiniowaniu projektu jej podziału, Prezydent [...] – wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącego, nie naruszył ww. przepisów. Podział geodezyjny musi bowiem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie. W Konsekwencji nie narusza także prawa utrzymujące w mocy to rozstrzygnięcie zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Podniesiony natomiast w skardze zarzut naruszenia art. 95 u.g.n., co miało być efektem nierozważeniu przez organ odwoławczy określonych w tym przepisie przesłanek podziału nieruchomości, jest w niniejszej sprawie o tyle chybiony, że przy opiniowaniu projektu podziału nieruchomości dokonywanego w trybie art. 93 ust. 1 u.g.n. (a w tym wnioskujący o podział oczekiwał rozpoznania swojego podania) regulacja ta w ogóle nie znajduje zastosowania. W sytuacji bowiem, gdy podział nieruchomości ma być dokonany ze względu na okoliczności określone w art. 95 u.g.n., postanowienia opiniującego podział nieruchomości się nie wydaje, gdyż podział taki nie jest zależny od możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w sposób określony w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na wyłączenie z procedury opiniowania tego rodzaju podziałów wskazuje zresztą wprost art. 93 ust. 4 zd. pierwsze u.g.n., stanowiąc, że "zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta". Z kolei zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, mimo że podniesiony został w kontekście zakwestionowanego postanowienia, w istocie zmierza do podważanie legalności wpływających na właściciela nieruchomości ograniczeń jego praw wynikających z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten natomiast akt prawa miejscowego – jak już wspomniano na wstępie- nie podlega weryfikacji w procedurze opiniowania zgodności zaproponowanego podziału, ani w postępowaniu sądowym mającym za przedmiot postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.