II SA/Wa 1933/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Danuta Kania, Protokolant specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 61 a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "kpa"), odmówił K. K. wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego z dnia [...] października 1998 r. w trybie art. 156 § 1 kpa oraz odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia ww. orzeczenia dyscyplinarnego w trybie art. 161 § 1 kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. K. jako co najmniej polemiczne określił stwierdzenie organu, że w sprawie wyłączone jest stosowanie przepisów kpa. Na tę okoliczność powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 1999 r., II SA 464/00 oraz z 16 marca 2001 r., II SA 89/00, z których jego zdaniem wynika, iż "okoliczności związane z niniejszą sprawą były rozstrzygane przez Sąd w postępowaniu administracyjnym". Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpoznaniu wniosku po ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że rozdział 10 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2014 r., poz. 60), zawierają szczegółową i wyczerpującą regulację odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy ABW. Przepisy rozdziału 8 rozporządzenia regulują także kwestię wzruszania ostatecznych orzeczeń dyscyplinarnych w trybie wznowienia postępowania, a nie przewidują wzruszania tych decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Ponadto zgodnie z jego § 53, w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu w zakresie postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego. Organ wskazał również, że sprawowanie przez sądy administracyjne kontroli nad prawidłowością orzeczeń dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy ABW, nie oznacza, że do postępowania dyscyplinarnego mają zastosowanie przepisy kpa. Takie stanowisko zajmuje w tym przedmiocie zarówno judykatura, jak i piśmiennictwo. Również obowiązujące w dacie wydania orzeczenia dyscyplinarnego przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa oraz przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 116, poz. 746), takiej możliwości nie przewidywały. W tej sytuacji brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. zarzucił mu naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w kpa, a przede wszystkim naczelnej zasady praworządności wynikającej z art. 6 kpa oraz zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 kpa, jak również zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł przede wszystkim, że w obliczu bezspornych ustaleń niezawisłych sądów, tj. Sądu [...] W., [...] Wydział Karny – wyrok uniewinniający w sprawie [...] oraz Sądu [...] w W. , [...] Wydział Karny Odwoławczy – wyrok uchylający pkt V wyroku uniewinniającego ze względów proceduralnych i umarzający w tym zakresie postępowanie oraz utrzymujący w pozostałym zakresie wyrok uniewinniający, w sprawie [...], należy uznać, że orzeczenie dyscyplinarne wydalające go ze służby zapadło nie tylko przedwcześnie, ale było oparte na przesłankach nie stanowiących dowodów winy. Nosi zatem ono znamiona orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem prawa i ma do niego zastosowanie art. 156 § 1 kpa. Ponadto stanowisko Szefa ABW o niemożności uchylenia skutków prawnych orzeczenia dyscyplinarnego stanowi jednocześnie naruszenie podstawowych praw osobistych i obywatelskich, w tym prawa do bezstronnego sądu. Skarżący stwierdził również, że utrzymanie decyzji o karze wydalenia ze służby w sytuacji, gdy został prawomocnie uniewinniony, narusza jego godność osobistą. Podniósł ponadto problem konstytucyjności regulacji prawnych przywołanych przez Szefa ABW, z których wynika, że po upływie 3 lat od daty orzeczenia dyscyplinarnego nie ma trybu do jego wzruszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją faktyczną oraz prawną zbieżną z przedstawianą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "kpa", w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, - sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcie w formie decyzji), - sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechnie w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), - sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu również mamy do czynienia z "inną uzasadnioną przyczyną" z art. 61a § 1 kpa i jest to przypadek pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy ABW zostało uregulowane kompleksowo w ustawie z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U z 2015 r., poz. 1929 ze zm.) oraz rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2014 r., poz. 60). W powołanym rozporządzeniu (Rozdział 8) przewidziano możliwość wzruszania ostatecznych orzeczeń dyscyplinarnych jedynie w trybie wznowienia postępowania. Natomiast § 53 ww. rozporządzenia stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu, w zakresie postępowania dyscyplinarnego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.). Powyższe oznacza wyłączenie stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów kpa, w tym przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) oraz jej uchylenia lub zmiany (art. 161 § 1 kpa). Analogiczne unormowania przewidywała ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180 ze zm.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 116, poz. 746), które to akty obowiązywały w dacie wydania przez Szefa UOP orzeczenia dyscyplinarnego o wydaleniu K. K. ze służby. W świetle powyższego całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów kpa, skoro organ nie orzekł co do istoty, a zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem procesowym. Nieuprawniona i niemająca znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia jest też argumentacja skarżącego dotycząca faktu uniewinnienia go w postępowaniu karnym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.